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郑秉文:《社会保障法》赶不上现实发展需要

发布时间:2018-04-09 18:32:47作者:人大 来源:凤凰网财经综合 浏览次数:0 网友评论 0

     

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       2018年两会期间,全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文对记者表示,现行的《社会保险法》中的一些规定已明显落后,亟需修订,而相对于欧洲的福利模式,美国模式更适合中国。


《社会保险法》赶不上现实发展需要

       今年1月,社科院历时八年组织翻译的《世界社会保障法律译丛》正式出版。这部书集中了几十部外国社保法律,为中国社会保障立法提供了重要参考。郑秉文表示,中国的《社会保险法》颁布近八年,但从未修订过,赶不上现实发展的需要。

       今年两会,郑秉文共向全国政协十三届一次会议提交了四个提案,在其中《关于尽快修改社会保险法的建议》的提案中,他建议对现行《社会保险法》中的一些已显落后的规定进行修改,比如应对“缴费满十五年可领养老金”、“趸交养老金”等规定重新讨论,并做出符合世界改革潮流的规定。

       什么是符合世界改革潮流的法律?在他看来,美国的法律可以为中国提供一些借鉴。美国的《社会保障法》(Social Security Act),是全世界第一部也是唯一一部这样的法律。“没有发达国家再搞出这样完整、综合(comprehensive)的法律了,既包括缴费型又包括非缴费型(养老金制度)。”除美国以外的所有发达国家的立法都将社会保险立法与社会福利救助分开,甚至就连各项社会保险立法也都是分开的,这样一来,各项社会保险之间的匹配、社会保险与其他社会福利之间的匹配,都存在一些问题。

       在美国的法律框架下,保险制度和福利制度配合度高,但在中国,因为职能分散,部门间的博弈相应增加,配合度也较低。郑秉文举了一个例子,民政部和人社部。在中国,民政部管财政转移支付制度,人社部管保险制度,但在美国,这两个制度的立法都在《社会保障法》这一部立法当中完成的,各项制度之间的配合就较好一些。

       在他看来,美国法律的包容性、配合性、综合性都较好,冲突的地方不多。除此之外,保险制度方面,美国民众所获得的福利也较中国高。美国的养老金替代率是38%,比中国的45%低,但美国有养老金第二支柱、第三支柱等等,他们之间相互配合,整体退休收入就高于中国。再例如,虽然美国没有为劳动就业年龄人口建立社会医疗保险,他们不得不参加商业医疗健康保险,但是,劳动就业年龄人口的个人健康支出中“自费”比例却只有11%,而中国高达33%左右,美国的退休人口医疗保险是社会保险,不是商业健康保险,这对美国人来讲就是一个福利,再加上商业健康险,他们的自费比例也很低,这说明,美国人退休前和退休后两个不同医疗保险制度之间也是非常配合的。

       “部门博弈、央地博弈、地区间博弈是制约社保改革的重要障碍,是顶层设计难以出台的重要原因”,他说。

       中国社保的各个制度之间、各个部门之间、各个地区之间,他们各自为政,各唱各的调,谁也不服谁,都有自己的利益,对改革产生了严重阻碍。“比如说,中国农村的医疗保险制度由卫计委负责,而城镇企业职工基本医疗保险由人社部负责;就连社会保险费的征缴主体都不一致,全中国大约有一半地区是由社保部门来征缴,另一半是由地税部门来征缴,这个皮已经扯了二十多年了,起草《社会保险法》时没有解决,前年和去年全面深化改革时重提这个问题,目前还是没有解决。制度不配合、央地博弈、部门利益至上,这是中国机构改革、经济改革、社会改革的大敌。”他说。他还举例说,为什么公立医院改不动,背后还是利益呀!但有谁考虑到老百姓的利益呢?


“中国不应该选择欧洲模式,应该选择美国模式”

      美国制度有哪些方面值得中国学习呢?郑秉文点出了两个方面,其一,财务的可持续性;其二,社保精算报告制度。这两个方面说到底就是一个模式选择问题,背后则是要有一个完整的顶层设计。

       郑秉文曾表示,社保基金的财务可持续性有赖于制度参数改革和结构改革双措并举,参数改革即参数调整。他强调,一个良好的养老金制度应该有内部的调节机制,随着人口的变动进行调节,而不是靠生育政策去调节,那就本末倒置了。人口发展是有自身规律的,这个规律是内生的。“发达国家没有计划生育,它有移民政策,每年移民数量是固定的,考虑到这个因素以后,再测算养老保险制度财务的可持续性。”

        正因为此,与中国不同,发达国家养老金的预测期可以很长,甚至长达百年。美国的Medicare(老年医疗保险)和Medicaid(穷人医疗保险)有长期的财务预测,基本养老保险OASDI也有75年的长期预测。“我们别说75年了,我们7年的预测也很难呀,因为制度远未定型,甚至未定性。”

       郑秉文今年提交的提案中,就有“建设社保精算报告制度”的建议。他认为,中国需要建立一个精算报告发布制度,为养老保险、医疗保险制度的可持续性制度建立提供依据。没有精算制度,中国的社保建设就像盖大楼没有施工图一样,盖到哪就是哪。

       在郑秉文看来,比起欧洲的高福利的政府养老模式,中国更适合走美国的社会养老模式,即包含国家、企业、个人三个层次相互配合,发挥所有因素的积极性,共同发力的保障制度。

       相比之下,欧洲福利模式不太适合中国,因为中国版图大,发展不平衡,贫富差距较大,是一个二元社会;而欧洲版图小,整个欧洲人口加起来还没有中国一半多。其次,欧洲模式不利于经济增长,激励性较差,政府负担较大,企业竞争力差。

 


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