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陆士桢:建立以儿童医疗社会保险制度为主体的全面儿童医疗保障制度

发布时间:2011-10-18 15:44:00作者:admin 来源:[人民网] 浏览次数:0 网友评论 0

在《中华人民共和国社会保险法》中关于儿童的社会保障问题,只有一句话,即在医疗社会保险一章中指出:享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭六十周岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分,由政府给予补贴。这是由于,儿童处于社会弱势群体地位,其福利保障主要由政府和社会担负,大部分儿童福利项目不属于需要个人缴费的社会保险范畴。但是,和西方福利国家不同,目前我们尚没有能力建立起全面的政府负担的儿童福利制度,所以,在整体社会保险体制下,研究儿童医疗社会保险问题就显得十分重要。
据第五次人口普查,全国18岁以下人口3.45亿,几乎占到全国总人口的四分之一,儿童的健康成长,关系到国家的前途,民族的希望。而近年来,儿童重大疾病患病率不断上升。调查显示,中国目前至少有400万白血病患者,且还在以每年3万至4万的速度增加,而增加的患者中,50%是年幼的儿童。 据了解,治愈一例白血病儿童,平均需要3年半至5年的时间,花费15万至30万元。肾功能衰竭也是儿童比较容易患的大病,它的治疗费用更加昂贵,仅透析费用每年就在6万至10万元,如果换肾,则需要四五十万元。 “因病致贫、因没钱治病放弃治疗”的现象频发,已经成为百姓广为关注的的社会问题。建立全覆盖的儿童医疗社会保险,是紧迫的社会需要,应该提到议事日程。

一、历史

我国的儿童医疗保障经历了社会的变迁,但是随着改革开放带来的社会的转型并未给儿童的医疗带来利好的变化。新中国成立后,国家建立了企业职工劳保医疗制度,在覆盖企业劳动者和国家机关、事业单位工作人员的同时,也保障了城镇居民所抚养的儿童。1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》规定:“工人与职员供养的直系亲属患病时在该企业医疗所、医院、特约医院或特约中西医师处免费诊治,手术费及普通药费,由企业行政方面或资方负担二分之一。”1955年财政部、卫生部、国务院人事局联合发布《关于国家机关工作人员子女医疗问题的通知》,规定子女享受半公费医疗待遇。但是1998年国务院下发《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》后,对包括孩子在内的职工供养直系亲属是否继续享受医疗费报销50%的待遇,并没有具体作出规定。目前除了个别领域还在执行此项规定外,大部分企事业单位都没有了这样的制度。城镇儿童青少年半劳保、半公费的医疗已经基本不存在了。而在农村,随着农村合作医疗制度的解体,患病儿童原有获得的基础治疗也随之消失,代之的是以全部由家庭负责的无医疗社会保险状态。

二、现状

随着社会保障体制的建设,我国儿童医疗保障也有了积极的推进。目前儿童社会医疗保障呈现如下状况。

儿童医疗保险纳入“全民医保”。2007年初,国务院正式将“全民医保”作为完善社会保障体系中医疗保障的目标,在农村合作医疗覆盖农村儿童的同时,建立城镇居民基本医疗保险制度,将未纳入城镇职工基本医疗保险的城镇人口全部纳入其中,儿童也不例外。 在缴费上,各地都有一些对儿童减免的优惠。也还相继出台了一些具体执行的方案,如2009年,天津将全市学生、儿童全部纳入医保,实行统一的医疗保障制度。天津市规定,学生、儿童每人每年筹资标准100元,个人需缴费50元,政府补助50元。对享受低保待遇、特困救助待遇、优抚待遇、重度残疾的学生和儿童以及享受国家助学贷款的大中专院校学生,个人不缴费,由政府全额补助。 这种以全民为目标的医疗保障制度是国家统一的制度安排,对儿童的医疗起了基本的保障作用。但全民医保保障层次较低,一般的门诊治疗在大部分地区没有纳入报销范畴,而儿童日常的小病医治又是大量和经常的。特别是应对儿童大病、重病的现实,“全民医保”中的儿童医疗社会保险远远不能满足儿童医疗的需要。

实施学生儿童大病医疗保险制度。近年来,一些城市纷纷制定儿童大病医疗保险制度。如2007年北京市劳动和社会保障局颁布了《关于实施本市学生儿童大病医疗保险制度的具体办法》,深圳市颁布了《深圳市少年儿童住院及大病门诊医疗保险试行办法》。办法规定了报销范围如恶性肿瘤放射治疗和化学治疗、肾透析、肾移植(包括肝肾联合移植)后服抗排异药、血友病、再生障碍性贫血(以下简称“特殊病种”)的门诊医疗费用等,并规定参保人员发生的医疗费用,起付标准以上部分由个人和学生儿童大病医疗保险基金按比例分担。其中:学生儿童大病医疗保险基金支付70%,个人负担30%。在一个医疗保险年度内,学生儿童大病医疗保险基金累计支付的最高限额为17万元。 对资金的来源也作了明确的说明:少儿医疗保险的财政补助由市、区财政按1:1的比例分担,先由市财政统一补助,再由市、区财政结算。 这种安排,在儿童医疗保障方面无疑是迈出了一大步。但这些制度大都建立在较为发达的地区,并未在全国普及。而且儿童意外伤害是儿童医疗的重要组成部分,在很多地区也没有纳入医疗保险范围。

组织儿童医疗互助金。从1996年起,上海市红十字会、卫生局和教委共同发起创立“少儿医疗互助基金”。以“社会互助共济”为原则,由家长自愿参加,参加基金的家庭,0至3岁的孩子每人每年支付40元钱,4至18岁的孩子每人每年支付30元钱,孩子一旦生病住院,基金可以为他们支付住院费用的30%至44.4%,每人每年最高累计支付额为8万元。继上海后,北京、成都、河北等省市都积极组织了儿童医疗互助金试点。儿童医疗互助金并非完全意义上的社会保障,只是一种社会互助性质的基金,但却弥补了我国社会保障体系中0-18岁无医疗保障的空白。

三、建立以儿童医疗社会保险为主体的儿童医疗保障的设想

基于此,我们可以说,目前我国尚未建立起覆盖全体儿童的较为完善的儿童医疗社会保障制度,这显然与整个国家发展,特别是社会保障体系的发展不相适宜。随着社会保险法的确立,全面的社会保险制度建设的任务日显突出,建立完整的儿童医疗社会保障制度势在必行。

国际主要儿童医疗保障模式。国外具有社会保障性质的儿童医疗保障有三种模式,一种是免费医疗,医疗费用由政府支付;一种是社会保险,既由父母支付一定数额的保费,国家予以大部分补贴。还有一种是对于低收入家庭的儿童医疗补助。免费医疗有两种情况,一种是全民免费医疗。例如加拿大以合法居民为条件对所有人(包括孩子)提供全面、便利、随人转移的医疗保障。这种针对全体居民的免费医疗,是福利国家的一种普遍性的制度,政府负担很重;另一种是针对部分儿童的医疗免费,以越南为例,1995年规定,6岁以下的儿童享受免费医疗服务,由卫生部通过公共财政收入负担其医疗费。 这种部分儿童的免费医疗,政府负担较轻,但又体现了对儿童弱势地位的照顾,是不少国家儿童福利的重要组成部分。社会医疗保险、社会互助金、医疗补助(医疗救助)等是国外儿童医疗保障的主要手段。其中社会医疗保险是最重要的组成部分。如越南对6岁或6岁以上学校儿童,由卫生部下属的越南医疗保险公司推行学校医疗保险,带有强制性。而美国则针对儿童或部分特殊儿童设立医疗补助或医疗救助,政府主导、涉及儿童的全国性医疗保险项目主要有 “医疗补助”和“州儿童健康保险项目”,这两个项目由卫生与公众服务部主管,由联邦和州政府提供资金,而服务对象则是中低收入家庭。

依照“广覆盖、低保费、保基本”原则,建立以社会医疗保险为主体的儿童医疗保障制度。目前,儿童医疗保险覆盖率较低是儿童医疗保障的重大缺陷,例如,北京市2005 年的少儿住院基金覆盖率为53 %,报销率仅有34 %。 所以“广覆盖”是今后一个阶段我国儿童医疗保险制度建设的重要任务。同样,作为消费群体的少年儿童,“低保费”“保基本”是我国儿童医疗保险制度的必然选择。根据这样的原则,我国儿童医疗保障体系,应由三部分组成。

第一,建立低幼儿童的医疗免费制度。应该说,在发展进程中,逐步实行由政府财政负担,对0至3岁儿童的医疗免费制度,我们是有这个经济实力的,关键是要加大对这方面的投入。可以根据经济发展状况,按照0至1岁、0至2岁、0至3岁,分三个阶段逐步实施,由卫生部门从公共财政中支出。随着发展,还可以有计划地扩大范围,逐步实现全国城乡普遍性的学龄前儿童的免费医疗。

第二, 建立广覆盖的儿童医疗社会保险制度。一是逐步建立起全体适龄儿童全部加入的儿童医疗社会保险制度,在这方面要逐步理清各类人员子女的医疗保险,原有部分单位的子女“半劳保”、“办公费”的制度应该彻底消除,全部代之以儿童的“全民医保”。要通过立法,在城乡强制实施全国统一的儿童医疗保险制度,扩大覆盖面,真正实现“广覆盖”。二是提高儿童医疗保险的标准。一方面扩大儿童医疗保险的报销范围,把儿童日常门诊医疗纳入报销范畴,门诊费、疫苗、住院、急诊等全部纳入医保;另一方面,加大大病重病的报销额度,实施大病重病的国家负担大部分医疗费用的制度,并把意外伤害纳入医疗保险范围。三是实施儿童医疗社会保险的补贴制度。儿童医疗社会保险区别于成人的缴费标准,由国家实施补贴,对于贫困家庭儿童,实施医疗社会保险金额全免 。

第三,建立全面的儿童医疗救助制度。在上述两项制度保障下,仍会有一些病儿家庭无力支付,如特困家庭,疑难重病, 超出封顶线报销范围等。这就需要建立全面的儿童医疗救助制度,其基本目标是保证低收入家庭儿童得到完善的医疗照顾,大病重病儿童家庭能够得到足够的支持,不会因病致贫。需要根据各地经济发展情况制定相应的低收入标准,根据不同的疾病制定补助标准,但要在全国统一制度设计。同时还要建设相应的完善的执行机制,保证救助资金落到实处。所需资金由卫生部门通过政府财政支付。儿童医疗保障体系是儿童基本权利保障的重要组成部分,在构建我国社会保险体系之时,及时建立儿童医疗保障体系,关乎社会的发展与进步,需要引起高度重视。

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