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贫困残疾人的社会保障问题研究

发布时间:2010-01-03 13:58:00作者:卢江勇 1,2陈功 来源:[本站] 浏览次数:0 网友评论 0

1.北京大学人口研究所,北京 100871;2.琼州学院,三亚 572022)
电子邮箱:lujy@pku.edu.cn

摘要:我国残疾人的贫困问题是我国扶贫攻坚中的难点问题,残疾人贫困人口不仅规模大,而且
贫困程度深。当前的残疾人社会保障制度把处于最不利地位的贫困残疾人排斥在社会保障制度之
外,贫困残疾人不能享受到必须的社会保障。要促进贫困残疾人脱贫必须改变现有的残疾人保障
体制,给予贫困残疾人最需要的社会保障,建立针对特困残疾人的特惠保障制度,从根本上解决
残疾人的贫困问题。
关键词: 残疾人 贫困 社会保障
基金项目:国家社科基金重大项目:中国残疾预防对策研究(09&ZD072)

1 残疾人贫困现状
改革开放以来,我国反贫困事业取得了巨大成就,绝对贫困人口由 1978 年的 2.5 亿下降到
2006 年末的 2148 万人,绝对贫困发生率由 30.7%下降到 2.3%,下降了 28.4 个百分点,年平均下降 9.70%。然而, 2006 年全国第二次残疾人抽样的数据显示在我国 8296 万残疾人(全国有 8296万残疾人占总人口 6.34%)中生活贫困的残疾人有 1500 万人,占贫困人口的 69.8%。贫困残疾人规模巨大,数量众多,是我国扶贫攻坚中的难题。另外,我国贫困残疾人的贫困程度较深,经济基础薄弱。据国家 2005 年对贫困人口的统计,年收入在 683 元以下的绝对贫困人口中残疾人达 994 万人,占全国绝对贫困人口的 42%;在人均年收入 683 元到 944 元的相对贫困人口中,残疾人大约占 1/3。取贫困线标准以满足基本的生存需求为限来看,我国有 1/3 左右的贫困残疾人处于极端贫困状态,2/3 左右的贫困残疾人处于一般贫困状况。由此可以看出,我国残疾人贫困问题相当严重,不仅规模大而且程度深。

2 残疾人贫困的成因
《中华人民共和国残疾人保障法》第 2 条规定―:残疾人是指在心理、生理、人体结构上,
某种组织、功能丧失或者不正常,全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。由于先
天或后天条件的原因,导致生理残疾或心理残疾,造成残疾人在生存和发展中的严重障碍,而这
种障碍直接导致残疾人在社会经济活动中被排斥,从而失去平等、参与、共享的权利。而社会的
排斥造成权利的不平等必然致使残疾人在社会经济生活中处于弱势地位,从而使残疾人陷入物质
生活及精神生活的贫困状态。正如诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚· 森所说:“贫困不是单纯由于低收入造成的,很大程度上是因为基本能力缺失造成的”,比如与高额医疗、养老、教育、住房等民生支出,对应的公民获得健康权、养老权、教育权、居住权的能力缺失。阿马蒂亚· 森提出的―可行能力“贫困”视角,适合于分析残疾人贫困问题。“贫困必须被视为基本可能行为的被剥夺”。“一个人的可行能力指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动的组合。”“可行能力方面的缺陷,诸如年老,或残疾,或生病,会降低获取收入的能力。但这些因素同时也使得将收入转化为可行能力更加困难,因为年龄较大,或残疾程度更严重,或疾病更严重的人,会需要更多的收入(以便得到照料、校正残疾、接受治疗)才能实现和别人相同的功能性活动(这还要看相同的功能性活动是不是真有可能实现)。”因残疾而导致的可行能力方面的缺陷,往往不是凭残疾人自身力量能够改变的,需要社会环境的改善,公共服务的提供,社会保障制度的建立,同时还需要家庭成员的扶助和支持。当社会、家庭及个人对残疾人提供的安全支撑系统不足以达到维持残疾人正常生存与发展的均衡状态时,残疾人的生存及发展权利就会剥夺,最终因残致贫。

3 贫困残疾人社会保障缺失
社会保障即国家支持,是直接造福于残疾人的事业。健全的残疾人社会保障体系是一个由就
业保障、生活保障、教育保障、医疗保障和社会服务组成的综合体系 3。(赵行良,1998).贫困残疾人由于处于社会的最弱势的状态,相关保障的缺失非常严重。
3.1 贫困残疾人的未能能到最基本的社会最低生活保障,残疾人社会最低生活保障不平等发展
我国现有贫困残疾人 1500 万人,而享受最低社会生活保障的残疾人口为 594 万人,占贫困
残疾人口的比重为 39.6%。面向贫困残疾人的社会最低生活保障严重不足,贫困残疾人生活在一种自生自灭的边缘状态,令人担忧。而受城乡分割和经济社会发展水平制约,残疾人社会保障不平等发展,西部残疾人社会保障落后于中部,中部落后于东部,农村落后于城市。在我国城镇残疾人口中,有 275 万人享受到当地居民最低生活保障,占城镇残疾人口总数的 13.28%;而农村残疾人口中,有 319 万人享受到当地居民最低生活保障,仅占农村残疾人口总数5.12%,农村贫困残疾人享受当地最低生活保障占比严重落后于城市贫困残疾人享受社会最低生活保障的占比的 8.16 个百分点(2006 年抽样数据计算)。而在经济较为发达的江苏省在城镇残疾人口中,只有 13.4 万人享受到当地居民最低生活保障,仅占城镇残疾人口总数的 10.81%。12.01%的城镇残疾人领取过定期或不定期的救济。在农村残疾人口中,只有 27.5 万人享受到当地居民最低生活保障,仅占农村残疾人口总数的 7.75%。14.06%的农村残疾人领取过定期或不定期的救济。尽管江苏经济建设取得了巨大成就,但残疾人的社会最低生活保障发展依然不容乐观。此外,残疾人最低生活保障的操作随意性很强,没有统一的执行规范与监督,往往造成最低生活保障资源与最需要保障的贫困残疾人无缘。更有部分团伙利用残疾人的弱势地位欺压残疾人,迫使沦为乞讨工具,生活状况非常凄惨。
3.2 贫困残疾人被排除在就业市场之外,贫困残疾人的劳动权利没有得到有效的保障
残疾人的就业保障是解决残疾人的生存与发展的基本前提。我国《残疾人保障法》第 30 条
规定:“国家保障残疾人劳动的权利。各级人民政府应当对残疾人劳动就业统筹规划,为残疾人
劳动就业创造条件。” 特别是实施《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000 年)》、《残疾人扶贫攻坚计划》,《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010 年)》以来,我国政府在残疾人扶贫开发中针对残疾人的就业保障工作做了充分的部署,取得了不少成绩。但由于残疾人身体上的缺陷的障碍,残疾人的劳动参与率仍较低。如《残疾人扶贫攻坚计划(1998-200)》总结中指出——目前1700 万贫困残疾人中,有 1400 万人能参加生产劳动,可通过扶贫开发解决温饱,但在扶贫工作中,常因残疾而被忽视,相当数量的残疾人未被列入扶持对象。在 2006 年第二次残疾人抽样调查统计显示,全国有 15 岁以上有劳动能力的残疾人的待业率为 49%,而在业残疾人中从事体力劳动的高达 96.6%,而从事文化技术等行业的脑力劳动者仅占 3.4%,贫困残疾人在劳动就业中完全被社会排斥,处于社会的边缘,处境相当艰难。特别是那些处于社会底层的贫困残疾人,在扶贫政策中容易由于扶贫难度高,返贫容易,更可能被就业保障政策放弃。
以健全人为中心的社会环境限制了贫困残疾人的劳动参与自由。当前我国社会的公共设施及
制度环境是以健全人为中心的。残疾人参与劳动力市场需要的无障碍设施被忽略、占用或根本没
有。如昆山日报 2010 年 8 月 23 日批露该市无障碍设施存在很多"障碍",盲道被占用、公共场所入口没有坡道、公厕没有供残疾人使用的便池等,给残疾人带来了很多不便,也给城市文明抹黑。另外,信息上的获取障碍使残疾人亦无法像健全人样获取必要的就业保障信息。而用工体制上的忽视是残疾人就业保障中最大的障碍。如海南省到 2007 年 5 月 1 日才正式出台实施《残疾人就业条例》,规定用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的 1.5%,但实施过程中并不理想。用工单位为了减少成本和规避风险,对劳动参与能力较弱的残疾人严重歧视,残疾人的工伤、疾病风险使用人单位不愿意给残疾人提供就业机会。因此,在当前我国的人力资源市场上,残疾人是无法获得与健全人一样的机会去竞争工作岗位的。在制度保障落实不力的情况下,残疾人是被排除在以健全人为中心的就业市场之外,就业保障形同虚设。在以健全人为中心的不健全的社会环境中生活的残疾人由于受劳动保障市场的排斥,陷入长期贫困境地。
3.3 贫困残疾人教育保障完全缺失
长期以来,我国残疾人接受教育的现状并不乐观,残疾人所遭到的教育排斥现象十分严重。
与健全人相比,残疾人受教育机会少。残疾人的教育权利的被掠夺直接导致残疾人在后天的发展
中陷入困境。教育是唯一能帮助残疾人摆脱弱势地位,享受像健全人一样的发展权利的手段。先
天或后天的缺陷是无法弥补的,但知识是可以不断更新的。对于残疾人而言,能否享受平等接受
教育的权利,是其能否充分发挥个人潜能,充分参与社会生活的前提,教育领域的歧视性做法对
于残疾人的影响将不仅仅局限于教育方面,而会波及到残疾人的整个平等权利的实现。2006 年
第二次全国残疾人抽样调查资料显示,15 岁及以上的残疾人文盲人口(不识字或识字很少的人)为 3591 万人,文盲率高达 43.29%。①学龄儿童接受义务教育的在学比例为 63.3%,城市和农村残疾儿童接受义务教育在学的比例分别为 65.6%和 63.0%。②残疾人文盲比例较高、学龄儿童接受义务教育的比例较低,表明国家的教育福利对残疾人而言较不公平。教育福利实现过程中的进入壁垒严重限制了残疾人获得受教育的权利,而对贫困残疾人的影响更加深刻。社会救济与救助只能保证贫困残疾人的最低生活(但还不完善),而残疾人的最低生活保障也不能满足贫困残疾人受教育的需求,因此对贫困残疾人来讲,受教育的权利变得奢侈或根本不能企及。没有严格的社会保障,贫困残疾人是无法享受基本的受教育权利。
3.4 贫困残疾人医疗保障不到位
贫困残疾人是社会上最困难的群体,贫困就是对残疾人获得健康能力的掠夺。而当前的医疗
保障体系存在着许多要完善的地方,因病致贫,因贫致病在低收入人群中广泛存在。目前的医疗
费用让人闻之色变,望而生畏,一般的老百姓家庭根本看不起病。贫困残疾人在高昂的医疗费用
面前只有自生自灭。“2009 年全面推开城镇居民基本医疗保险,重视解决老人、残疾人和儿童的基本医疗保险问题;全面实施新型农村合作医疗制度,逐步提高政府补助水平,适当增加农民缴费,提高保障能力;完善城乡医疗救助制度,对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供补助,筑牢医疗保障底线。”但新农合存在的问题依然较多。比如:对残疾人医疗保障工作重视和关注不够,没有建立完善的残疾人医疗保障救助体系。部分残疾人因贫未能参加新农合或城镇医保,因病致贫、返贫问题较突出;新型农村合作医疗制度宣传不到位,残疾人参合意识不强。城镇居民医疗保险在残疾人受益保障方面不完善,城镇居民残疾人参保费用相对其收入较高,大多数残疾人无力或不愿参保。据第二次残疾人抽样调查数据显示,在我国 8296 万残疾人中,仅有 35.61%的残疾人接受过医疗服务与医疗救助,但对医疗服务与医疗救助有需求的残疾人比例却高达72.78%,残疾人的医疗需求与已经提供的服务之间存在着巨大的差距。有些地区均没有出台专门针对残疾人的优惠政策,残疾人的参合费用主要依靠自己解决,加重了残疾人的生活负担,甚至部分残疾人家庭无力承担参合费用而没有参加新农合;部分地区规定低保家庭参合费用由民政部门解决,但在操作上没有严格的制度保障,实际上很多纳入低保的残疾人仍然需要自己缴纳参合费用;即使已参加新农合的残疾人,由于家庭贫困无力承受个人承担部分,或无力垫付几千元甚至几百元的医疗费用也导致残疾人重病、急病时无法得到及时救治;许多与残疾有关的治疗和康复项目没有纳入新农合报销范围,残疾人医疗康复的艰难状况并不能得到改善;残疾人的病一般较重,新农合的报销比例根本不能解决残疾人看病的问题,导致残疾人有病不敢看,甚至等死。
3.5 贫困残疾人康复保障不足
从调查数据分析,康复训练与服务的需求与所提供的保障服务之间,保障率是 30.52%;辅
助器具配备与服务的需求与所提供的保障服务之间,保障率是 18.96%。残疾人的社区组织机构、社区康复机构、社区康复人员的数量目前还非常有限,难以满足绝大多数残疾人的需要,距离残疾人“人人享有康复服务”'的目标还相去甚远。随着我国人口的老龄化以及慢性非传染性疾病的日益增加,残疾人社区康复需求量将会逐年增加,这种供需之间的矛盾也会加大。造成残疾人社区康复资源配置不足,可能与我国目前社区康复的设置模式有关。目前,我国社区康复组织机构主要通过行政渠道构架,大部分地区是残联部门在推动,卫生部门参与的较少;资金上主要依靠财政拨款支持,以及残联部门相关的经费,筹集渠道单一,经费短缺;技术上主要由卫生机构的医务人员介入,缺乏专业的康复医师以及接受过正规康复知识系统培训的专业人员。因此,迫切需要政府相关部门密切关注残疾人社区康复问题,在人力、物力、财力、技术、信息等方面给予积极的支持,加强专业康复人员的培养,以专业康复机构为指导,带动社区医生和家庭成员为基层康复人员有计划、有步骤的进行规范培训,有效解决社区康复专业人员的短缺,技术不足问题。 残疾人康复治疗机构缺位。物力人力投入不足,市级缺少一所功能完善的大型康复中心(医院),不能开展康复治疗和对全市康复工作的技术指导;各社区、乡村缺乏配套的康复设施和器材;基层缺乏从事康复工作的专业人才,工作人员不足,队伍不稳定。
4 贫困残疾人需要社会保障
罗尔斯说:“假定体制的结构是由平等的自由和公平的机会均等来规定的,那么地位较优越
的人的较高期望,只有在其成为提高地位最不利的社会成员的安排的一部分时,才是正义的。”只有给我国社会中处于最不利地位的贫困残疾人提供最为迫切需要的社会保障制度安排,才能体
现我国社会的正义与公平。邓朴方主席亦提到“人道主义是残疾人事业的一面旗帜”,所以社会各界要积极响应人道主义精神,从贫困残疾人生活、就业、医疗及康复上最好社会保障工作,从根本上解决影响残疾人生存的基本问题。
4.1 贫困残疾人需要特惠的最低生活保障,并要提高保障金额
贫困残疾人收入低,支出大,生活陷入绝望。如果没有特惠的最低生活保障,他们往往很难
生存下去。政府要制订贫困残疾人需要的最低生活保障制度,直接从法律上保证资金发放到位,
惠及到贫困残疾人家庭,精准覆盖到所有贫困残疾个人。这种特惠最低生活保障金额要高于普惠
残疾人最低生活保障标准,并且要强化实施力度,监督到位,保证贫困残疾人均能得到生活保障。
此外,随着经济的迅速发展,物价上涨的速度亦超过了最低生活保障线的上调速度,坠入贫困陷阱的残疾人如果没有动态的全覆盖的最低生活保障,根本活不下去。残疾人是为人类的生存与繁衍做出重大牺牲的受害人群,从人道主义角度,社会应该义不容辞的优先解决残疾人的贫困,让贫困残疾人能分享社会文明发展的果实,这是一个社会公正的根本体现。并且随着工业化进程的加快,社会变动的加深使每个人发生残疾的可能性加大,因此提高残疾社会保障标准是有利于每一个公民的发展的,这种公共产品提供越多越有利于保护社会的公平与公正。
4.2 贫困残疾人需要教育保障
加强贫困残疾人免费师范生教育,培养大批有志于献身于残疾人教育事业的优秀教师。鼓励
社会各方力量兴办特殊教育学校,特教班,特别是在农村贫困地区开设适合残疾人就学的特殊教
育学校,把教育福利向残疾人倾斜,对贫困残疾人的教育要实现特惠政策。让贫困残疾人参加培
训学习,增加综合素质,提高风险规避能力,恢复生活信心,走出贫困陷阱。加强残疾人高等教
育建设,开设适合残疾人就读的专业,兴办服务于残疾人事业发展的科研院校,培养高素质、高
学历的服务于贫困残疾人各项需要的综合性人才。如北京大学开设残疾人方向的研究生班。民政
部、人保部、卫生部及商务部等相关权利部门应该能韬光养晦,放开残疾人教育的开办权限,放
开教育的准入与参与约束,让全社会共同关注残疾人教育,这是有利于全社会的和谐稳定的。
4.3 贫困残疾人更应该享受医疗保障
残疾,不论先天或是后天的,从某种程度上讲是社会环境造成的,或是他人对残疾人群身体
机能及心理方面的不可恢复性的伤害,本应得到补偿,让贫困残疾人个体直面风险是不公平的。
医疗保障是贫困残疾人减轻残疾痛苦,恢复机能的根本保障。贫困残疾人不能因为对医疗服力的
支付能力限制而承受外界因素强加的残疾痛苦。像程凯副理事长提到的,贫困残疾人应得到全面
的医疗救助服务,这个成本可以由社会各界共同分担。贫困残疾人医疗康复项目应纳入城镇职工
基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村医疗服务范围。并且,要完善城乡社会救助体
系,建立医疗救助制度,实施大病医疗救助、临时救助等有效救助制度,提高受惠标准,保证贫
困残疾人能及时入院治疗,使广大残疾人病有所医,缓解和消除贫困残疾人因病致贫和因病返贫,因贫致重残等现象,从而降低全社会医疗保障成本。特别是要从残疾预防(很多残疾是可以预防)上下功夫,社会医疗保障成本可以有效控制。
4.4 加强残疾人康复服务体系建设,加强贫困残疾人医疗康复工作
将残疾人康复纳入基本医疗卫生制度和基层医疗卫生服务范围,整合城乡社区康复资源,大
力开展残疾人社区康复服务,推进康复进社区、服务到家庭。在重点社区建立残疾人康复指导站,配备基本康复器材,为残疾人提供―就近、就便、经济、实用、有效‖的各类康复服务。增加残疾人康复治疗的物力人力投入,多形式、多渠道创办形式多样的残疾人康复机构,加快残疾人康复中心(医院)的建设,为残疾人提供集医疗、康复训练、残疾鉴定、疗养修复等多项康复集于一体的先进康复机构。 强化残疾人康复产业建设。引导社会各界力量兴办生产康复产品的工厂,给有条件的企业或科研院所财政补助进行康复科技攻关,迅速研发出适合我国贫困残疾人康复需要的高新科持康复产品,更好地强化康复工作。
4.5 发展残疾人相关的产业,为贫困残疾人享有更多的经济参与权
我国贫困残疾人被边缘化的根本原因是我国残疾人事业的相关产业没有发育起来,产业链过
短,产业集群不成熟。这样残疾人在社会中没有相应的平台而被社会淡忘,或被排斥,容易形成
被施舍或被歧视的尴尬局面。中国残联要引导社会各界关注残疾人事业,充分动用社会各界力量
发展残疾人事业,给以残疾人更多的表达机会。加强公民意识,倡导平等、共享、参与,消除障
碍与隔阂,就会解放残疾人的生产力,让他们或有可能成为残疾人的我们一起携手共同推进社会
文明的发展,消除不平等与社会排斥,从而使社会不再因残疾而恐惧,因排斥而仇恨。

参考文献
[1] 第二次全国残疾人抽样调查办公室.第二次全国残疾人抽样调查主要数据手册[M].北京:华夏
出版社,2007,(2),18.
[2] 阿马蒂亚-森,《以自由看待发展》,中国人民大学出版社,P85,P62,P86。
[3] 赵行良.中国残疾人社会保障问题研究[J].上海社会科学院学术季刊,1998,(1).
[4] 约翰.罗尔斯.正义论[M].何怀宏,等,译.北京:中国社会科学出版社, 1988: 18.

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