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我国社会保障体系建设亟需确立社会福利的基础地位

发布时间:2010-02-22 14:08:00作者:厉才茂 来源:[本站] 浏览次数:0 网友评论 0

 

——以残疾人社会保障为视角

摘要:本文以我国当前所处的加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设这一特定时期为研究背
景,以残疾人社会保障为视角,分析了当前我国社会保障体系在制度设计和安排上存在的不足和
风险,指出导致社会保障体系各项制度结构失衡的原因,一是由于对社会福利制度的基础保障功
能认识不足,二是由于社会保险和社会救济制度的扩张而造成对社会福利制度空间的挤压。笔者
认为,要改变当前这种制度失衡局面,就必须奠定社会福利作为一项基本保障制度的地位,并尝
试给出了建立残疾人社会福利制度的设计理念、制度框架以及行动方案。
关键词:社会保障体系;社会福利;残疾人社会保障

1 引言
最近,十七届五中全会规划了“十二五”时期我国社会保障体系重点建设方向,全国人大常委
会表决通过了《社会保险法》,这两件接踵而来的大事,对加快推进覆盖城乡居民社会保障体系
建设产生重要而深远的影响。在社会保障学界、业界欢呼鼓舞的时刻,回顾和对比十七大报告提
出“以社会保险、社会救助、社会福利为基础”的社会保障体系建设总体要求,五中全会重视社会救
助、强化社会保险,但只字未提“社会福利”。我们看到,近年来,以最低生活保障为重点的社会救
助制度和以基本养老、基本医疗为重点的社会保险制度通过立法加快得到完善,但是“社会福利”这
一基本制度却日渐被边缘化和弱化,而且很可能在未来丧失其应有的地位和作用。(1)为此,在
我国加快推进收入分配制度改革和完善基本公共服务体系的关键时刻,分析我国社会福利制度建
设面临的现实困境,从理念上加以澄清,在制度上给予安排,就显得尤其迫切和格外重要。残疾
人是社会福利制度重点覆盖对象,本文从这一特殊社会群体的视角,来研究我国社会福利制度和
社会保障体系建设的问题。
2 社会保障体系建设的双重困境:制度缺失与结构失衡
2.1
我国社会保障体系建设概况
我国加快推进覆盖城乡居民社会保障体系建设的宏观政策导向是十分清晰的,一是坚持“保
基本、全覆盖”;二是坚持“以最低生活保障和基本养老、基本医疗为重点”,着力完善社会救助
制度和社会保险制度,在全国范围内建立起城乡居民最低生活保障制度,并将社会保险体系向
镇无业居民和农民进行覆盖,使我国进入了“全民保障”的新阶段。在此政策背景下,残疾人社
保障逐步走上一条与“全民保障”相契合的道路,国家和地方政府通过实施保险补贴、扩大低保
覆盖面和优先优惠等一系列措施,让残疾人最大限度地进入到“全民保障”或“大保障”中来,拓
宽了残疾人参与收入分配和分享发展成果的渠道,大幅度提高了残疾人社会保障水平。据监测
,2009年,全国16 岁及以上城镇残疾人中,64.3%的残疾人至少参加一种社会保险(主要是
基本医疗保险和基本养老保险),与2006 年相比提高了25 个百分点;农村残疾人中参加新
型农村合作医疗比例由2007 年的84.4%上升到2009 年的94.4%;享受最低生活保障待遇的
残疾人,占城镇、农村残疾人口总数的比例,分别从2006 年的19.7%和12.5%,上升为2009
年的22.6%和23.6%。(2)残疾人社会保障覆盖面的急速拓展,是国家社会保障体系建设成
果的一个缩影。
2.2 当前社会保障制度安排的设计缺陷
但是,亮丽的成绩并不能掩盖当前社会保障制度安排的不足:
一是仍然存在制度盲区。按照现行社会保险制度和社会救助制度的有关规定,还有一部分城
乡居民基本生活保障无法被制度覆盖,这其中主要包括城乡无收入老年人、劳动年龄段无劳动
能力的人员和未成年人,全国6000 万未就业、无收入残疾人恰好处在这一人群中。以正在扩
面试点的城乡居民养老保险制度为例,老龄人员因错过缴费时间自然而然无法进入其中,而无
劳动能力或部分丧失劳动能力的人员即使缴费参保,也不能立即享受养老金。对于重度残疾人
员而言,由于缺少当下有效的生活保障制度安排,预期的保障待遇并不太值得期待。
二是存在制度覆盖与人群覆盖之间的巨大差异。由于现行的城乡居民最低生活保障制度是建
立在“家计调查”的基础上的,一些残疾人,特别是生活不能自理的重度残疾人长期毫无收入,
经家庭收入平均化后,难以享受低保待遇。由于现行的社会保险制度是建立在“缴费制”的基础
上,残疾人特别是重度残疾人即使能得到一部分政府补贴,但是仍需要无收入的残疾人个人或
已经承担照料负担的家庭再拿出一部分钱来为预期的未来进行保障,其意愿高低可想而知。所
以,我们看到,在“制度全覆盖”的“全民保障”模式下,依然只有13.3%的城镇残疾居民参加基
本养老保险。
三是存在制度“底层设计”。残疾人参加社会保险、享受基本生活保障,均以最低保障待遇
作为参考标准;残疾人是否享受低保,同时成为残疾人享受医疗、康复、辅助器具等福利以及无
障碍环境改造,甚至获得就学、就业补助的一道“门槛”。各地的实践也表明,当前的残疾人政
策主要集中叠加在贫困残疾人这一小群对象上,济“贫”不扶“残”的现象非常突出,残疾人生存、
参与、发展的特殊需求难以得到满足。
现行的社会保险制度和社会救助制度,就像两把“双刃剑”:一方面在推动社会保障向城乡无
业居民和贫困居民的制度覆盖方面,具有强大的渗透力和便利性,使“全民保障”进程加速;另一
方面却由于容纳过多的保障需求,使制度本身负荷沉重,风险加大,就象把所有鸡蛋放在一个
篮筐里,会让篮筐变形、压垮,是同一个道理。
2.3 当前社会保障体系存在的制度风险
风险与缺陷始终形影相随。社会保障体系建设过程中对社会福利制度的漠视这一先天不足
带来了诸多的制度风险。
一是制度分层。最典型莫过于分类救助制度。这一制度将一些未经家计调查或按照家计调
查结果并不符合规定的贫困标准的对象,如五保对象、优抚对象、重度残疾人、危重病人,
列为重点救助对象,纳入制度建设之中。现行社会保险制度在政府提供参保补贴,甚至享受
保险待遇上也按照特定人群分类,如不少地方对重度残疾人全额补贴参保,提前享受待遇或
者享受更高标准待遇等等,都是分层的体现。无论是最低生活保障,还是社会保险,分层保
障实际上破坏了家计调查和缴费义务的原则。
二是制度断裂。按照国际通行做法,一个城市或地区职工最低工资、失业保险金和最低生
活保障金三项标准之间呈现三分之二逐级递减,也就是著名的“三分之二递减率”。但是,由于
低保制度容纳了有劳动能力和无劳动能力的人员,导致低保标准往往只升不降,与最低工资水
平逐步拉近,一些地方出现了低保养懒汉的现象(刘文海、宋大伟,2003)。
三是制度碎片。还以残疾人享受最低生活保障为例,一些地方设计最低生活保障制度时,
将残疾程度、家庭结构和收入差异等均列为保障系数调节因素,导致一项完整的制度破损不
堪。以上问题,根源就在于现行国家社会保障体系建设没有专门设计出针对长期无劳动能力
或劳动能力受限人员的社会福利制度,导致社会保障体系各项制度结构失衡:一方面社会福
利基础地位无法确立,另一方面社会救助和社会保险急剧扩张,特别是社会保险中心主义思
想盛行,极大限制了社会保障体系各项制度的均衡建设。

3 社会福利制度的本质:一项追求实质公平的基本保障制度
“理念优于制度,制度服从需求”,这是研究和设计社会保障制度的一条重要原则。要确立社
会福利制度作为社会保障体系三驾马车之一的基础地位,就必须在理念认知上将社会福利与社会
保险和社会救助做进一步的性质上的区分,必须全面摒弃一些固化的错误的社会福利价值理念,
从而为社会福利制度的建立扫除认知障碍。
3.1 认清社会福利的实质内涵
与社会保险、社会救助等制度相比,社会福利也以追求公平、正义和共享为最高目标,但更
注重社会成员身份的差异、更注重基于需求的合理分配,更注重实质公平的成果分享;社会救
助和社会保险是一种扁平化、普惠性的保障类型,而社会福利却遵循着从补缺型(选择型)到
普惠型、从保障基本生活到促进全面发展的演进规律。
然而,当前普遍存在的一个认识误区却是,社会福利的保障层次高于社会救助和社会保险,
是超越我国正处于社会主义初级阶段这一国情的,是令发达国家裹脚不前的沉重包袱,因此在
我国现阶段不应提倡、无须重视。事实上,只要社会福利尚处于补缺型的阶段,只要它把满足
特殊社会群体的基本的、特殊的需求作为自己的使命,那么这种社会福利,就是“全民保障”的
一项基本制度,与社会救助、社会保险同样起到基础保障的作用。例如,计划经济条件下发展
起来的对城镇“三无人员”、农村“五保户”和孤残儿童的社会福利,就属于基本保障的范畴;而随
着我国经济社会发展,现阶段针对老年人、残疾人、儿童、妇女甚至青年等社会群体的社会福
利,也是基本保障的内容,也属于基本保障制度全覆盖的有机组成部分。再如,如果要解决目
前城乡无社会保障的老年人的社会保障问题,就必须设计相应的社会福利制度。换言之,社会
福利也是社会保障体系的一项基本保障制度,它可以有效弥补社会保险、社会救助无法覆盖全
体对象的缺陷。
3.2 厘清社会福利的价值理念
在走出上述认识误区的同时,要真正体现社会福利的制度价值,发挥其应有的基础保障作用,
还必须抛弃一些陈旧的和错误的观念。我们还以残疾人为视角,来审视社会福利的价值理念。
一是必须抛弃长期以来人们思想中形成的残疾人“非自立、即救济”观念,确立无劳动能力以
及劳动能力受限者生存、参与和发展的固有权利。对于残疾人来说,在劳动福利和社会救济之
外,需要专项的福利制度安排。以北京为例,百万残疾人中61.8%是老年人,劳动年龄段内残疾
人将近1/5 为无劳动能力的人员,消极的救济措施只会让他们成为社会的包袱;而积极的福利则
赋予他们生存和发展的社会权利。
二是必须抛弃长期以来人们思想中形成的“残疾人家庭无限保障责任”的观念,确立国家和社
会在保障无劳动能力以及劳动能力受限者方面的应有责任与义务。社会救助的“家计调查”和社会
保险的“缴费模式”,使残疾人家庭不仅背负眼前的全部照顾责任,而且为“未来”提前“预支”,家
庭保障成本很大。社会福利不仅适应社会转型和家庭小型化的趋势,由国家和社会提供必要的
福利服务,还解放了家庭和社会生产力。
三是必须抛弃长期以来人们思想中形成的“残疾人底层保障”观念,建立无劳动能力以及劳动
能力受限者分享经济社会发展成果的良好渠道和有效保障。社会福利不仅让残疾人摆脱了被救济
的身份,而且挣脱了“最低生活保障线”的羁绊。按照刘文海、宋大伟等在国务院研究室《决策参
考》(第515 期)的提法,无劳动能力的残疾人,可以被视为长期失业者,领取相当于失业保
险金的生活津贴,加上适当的护理补贴,他们就可以过上有尊严、比较体面的生活。(3)从残疾
人这一视角观察,我们可以理解社会福利的制度价值:权利保障、国家责任(社会义务)、适
当的保障水平。社会福利还可以实现社会救助、社会保险无法企及的目标,即:为满足一个或
者多个社会群体的基本的特殊需求,安排适度普惠的专项制度。例如,第二次全国残疾人抽样
调查数据显示,残疾人最主要的需求依次是医疗服务与救助(72.78%)、生活救助或扶持
(67.78%)、辅助器具(38.56%)、康复训练与服务(27.69%)。(4)在了解
这些需求的基础上,如果建立起包括残疾人特殊医疗康复、生活护理照料、辅助器具、无障碍
环境支持等与残疾特征相关的专项保障制度,并提供相应的福利服务,便可以为这个群体带来
了福音。在判断哪些特殊需求属于基本保障范围时,我们难免又要遇到与“残疾人接受高等教育
是否属于基本公共服务”同样复杂的问题,关键不在“高等教育”本身是否属于基本公共服务,而
在于为其平等接受高等教育所必须的物质条件与环境支持,是否属于基本的公共服务项目。(5)
所以,社会福利始终关注保障的针对性和实质的公平。
3.3 明确社会福利的优先性特性
社会福利的基础地位,还有一个重要理论依据,就是它在国家社会保障体系制度设计中的
优先性。许多学者都提过“弱者优先”的原则,把老年人、残疾人、儿童等得到社会保障,作为衡
量社会保障制度公平价值理念得到体现的客观标志。但是他们把优先性局限于社会救济、社会保
险的优先覆盖上,只强调“弱者群体”参保和救助的优先性;并没有提出针对这些群体的社会福利
必须在社会保障体系建设中处于优先地位。(6)第一部分我们已经谈到,针对无劳动能力或者
劳动能力受限者的福利津贴制度如果不首先建立起来,“三分之二递减率”的规律就无法遵循,
低保制度、失业保险制度、最低工资制度都会失衡、残破。从这个意义上讲,社会福利不是社
会保障体系建设第二阶段或者更高层次的任务,而是一项基本任务或者说优先任务。现阶段实
现社会保障制度的全覆盖,必须确立社会福利的基础地位和重点方向。

4 社会福利制度设计和行动方案
当前,社会福利制度建设困难的原因,不仅在于对其基础保障功能认识不足、也不仅在于社
会保险和社会救济制度扩张造成的空间挤压,关键在于缺乏一套适应经济发展水平、符合全覆
盖保障方向、满足相关人群特殊需要、体现社会公平正义的基本福利制度方案。
4.1 社会福利制度的设计原则
在社会福利制度设计过程中,应当注意三条原则:第一,要把老年人、残疾人和儿童等社会
弱势群体作为重点对象;第二,要把保障基本生活放在首位;第三,要充分考虑到社会福利既
包括经济保障,更重要的是提供福利服务。
4.2 社会福利制度的内容
就像社会救助需要最低生活保障制度、社会保险需要基本养老和基本医疗保障制度来支撑一
样,社会福利也需要设计和建立一项支柱制度,使之与最低生活保障、基本养老保障、基本医疗
保障一起构成社会保障体系建设的重点,只有这样社会福利的基础地位才能真正确立起来。基于
上面对社会保险、社会救助缺陷的分析和对社会福利设计原则的把握,社会福利的支柱制度可以
设计为生活津贴制度和护理津贴制度(7),分别包括老年津贴、残疾人津贴和儿童津贴。总体标
准可以设计为最低生活标准(含最低生活服务支出)。依据有三:一是这些人群的适度普惠的福
利制度,可以覆盖到现行社会保险和救济制度无法覆盖但又是社会保障制度应该重点覆盖的对象;
二是已经建立起比较完整的社会保障制度的国家,普遍把这几类人群的基本生活津贴制度放在社
会保障体系建设的优先位置上;三是目前我国东部地区已经陆续建立起养老津贴(“无收入老年人
养老金政策”)和残疾津贴(“重残无业人员生活补助政策”),如果不在全国建立起这项制度,将
导致东西部区域之间在专项基本公共服务提供上的不均衡。当然,社会福利还包含其他福利服务
内容。如残疾人至少还需要医疗-康复一体化服务、无障碍服务、辅助器具服务、精神文化服务等。
老年人、儿童等相应也有一些特殊服务内容,这些都可以纳入地区基本公共服务项目来安排,无
需建设统一的社会福利制度。
4.3 社会福利制度的建设策略
一要奠定立法基础。目前,我国宪法、法律和法规对发展社会福利没有做出十分明确的规定。
如1982 年颁行的《宪法》第四十五条规定,“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能
力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会
保险、社会救济和医疗卫生事业。” 2004 年《宪法》修订,在第十四条增加了“国家建立健全同
经济发展水平相适应的社会保障制度”,仍然没有提到社会福利。前不久颁布的《社会保险法》基
本上没有给社会福利留下制度建设空间。此外,目前,老年人、残疾人、儿童的基本福利政策制
定权限分散在政府各部门和相关人民团体,相比社会救助和社会保险,社会福利的政策既缺少整
合,也缺乏力度。从国家社会保障体系建设的高度,亟需出台一部《社会保障法》,明确社会保
险、社会救助、社会福利的地位,处理好各项制度的覆盖范围和政策之间的衔接。
二要培育市场加强服务。考虑补缺型社会福利与社会服务天然结合在一起,因此要通过建立和
实施津贴制度,改善老年人、残疾人、儿童等接受社会服务的条件。政府可以通过购买服务和直
接补贴等方式,扶持民间力量参与发展老年人、残疾人和儿童的福利服务事业。
三要建立健全相关保障措施。要解决好财政投入的问题,津贴支出纳入各级部门财政预算,
中央财政对中西部地区全额转移支付。要加强相关服务设施建设,建立和完善福利服务的各项标
准、人员队伍等建设,提升服务能力和水平。

参考文献
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抽样调查主要数据公报(第二号)[EB]. http://www.gov.cn/fwxx/cjr/content_1311943.htm,2007

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日.
[7]郑功成.中国社会保障改革与发展战略[M].北京:人民出版社,2008:25-26,44-51,160-164.

China's Social Security System Desiderate to Establish the Leading
Position of Social Welfare:
A Perspective of Disabled Persons’ Social Security
Caimao Li
Beijing Disabled Persons‘ Federation

Abstract: Taking the special period when China establishes the social security system covering
all residents in rural and urban areas as research background, taking the disabled persons‘
social security as study perspective, the study analysis the deficiency and risk of the institutional arrangement and design of the current social security system, points out the main causes of the institutional imbalance of social security system are that on the one hand, the society is lack of recognition to the basic guarantee function of social welfare, on another hand, the expansion of
social insurance and social assistance extrude the space of social welfare system. The author
considers it urgently needs to establish the leading position of social welfare to change the current dilemma, and attempts to puts forward to the design concept, institutional framework and action
project of the social welfare system for disabled persons.

Key words: social security system, social welfare, social welfare system for disabled persons
(1)何平在2010 年10 月4 日接受《瞭望》新闻周刊记者采访时认为,经过“十一五”期间大规
模的制度建设的大幅度弥补了原有的制度空白,从制度全覆盖的角度看,现在只剩下一个空白点,
即“城镇非就业老年居民的养老保障”,下一步社会保障将转入扎实推进制度精细化、做实显效的新
阶段(《瞭望》新闻周刊,2010年10 月4 日)。人力资源社会保障部副部长胡晓义在接受中国
政府网专访时表示,《社会保险法》坚持公平和效率相结合,权利和义务相对应,不能重蹈一些
国家由于福利过度导致养懒汉这样一种覆辙(中国新闻网,11 月23 日)。
(2) 数据来源:中国残疾人联合会,2009,《2009 年全国残疾人状况及小康进程监测报》。
(3)刘文海在2009 年6 月10 日撰写的《加快推进残疾人社会保障制度建设》一文中,提出
解决残疾人养老保障问题是推进残疾人社会保障制度建设的关键。但是在我国现阶段,社会保障
的重点应是社会保险和社会救助,残疾人社会保障的概念不宜泛化,不宜建立一套残疾人社会保
障体系,应与我国整个社会保障制度相统一、相协调,把注意力主要放在保障残疾人的基本生活
和基本医疗上来,通过实行国家养老金制度来解决残疾人的养老保障问题。
(4) 数据来源:国家统计局、第二次全国残疾人抽样调查领导小组于2007 年5 月28日发布的
“2006 年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报(第二号)”。
(5)同样的道理,可以说明为什么残疾儿童康复的一些项目至今未能进入基本医疗保障的范围。
(6) 董文勇提出社会保障权利形式平等和优先分配相结合的原则,认为社会保障资源只有按照
“弱者群体优先原则”进行配置,才最接近社会公正,也才最符合制度最根本的价值。但是在权利
实现方式上,却只说“其参保的权利不得放弃”。(参看董文勇,《我国社会保障制度发展的经济
动因和宪法保障》,载《法苑撷英》,中国社会科学出版社,2008 年11 月)。郑功成把“弱者
优先原则”作为社会保障六大原则之一,但是他认为老年津贴制度与社会保险体系同步建设,残疾
人专项津贴,则是在最低生活保障制度、养老保障制度、医疗保障制度建立之后的第二个阶段任
务。(参看郑功成《中国社会保障改革与发展战略》,第25-26,44-51 页,人民出版社2008
年10 月)。
(7) 生活津贴制度和护理津贴制度可以依次建立,其中护理津贴根据各地区经济发展状况确定标
准,与当地残疾人托养、居家服务协调一致。郑功成对建立老年津贴制度的基本背景、制度设计和
资金测算做过全面阐述(参看郑功成《中国社会保障改革与发展战略》,第160-164 页,人民出
版社,2008 年10 月)。残疾津贴制度以覆盖城乡无业的重度残疾人为宜,每人每年津贴1000
元左右,与老年津贴制度和基本养老保险、最低生活保障制度实现衔接,享受人数约800 万人,
预计每年支出约80 亿元。

作者简介:厉才茂,1970 年11 月出生,男,浙江天台人,北京市残疾人联合会政策研究室主任、
理事。北京市残工委办公室主任,哲学博士。厉才茂(北京市残疾人联合会,北京 100834)
电子邮箱:licaimao@sina.com

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