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《残疾人保障法》的起草与审议侧记

发布时间:2017-12-26 19:49:36作者:李志岐 来源:《中国残疾人》2017年第12期 浏览次数:0 网友评论 0

        1990 年12 月28 日上午,当人大常委会委员们以严肃的表情,郑重地按下表决器的时候,大型电视屏幕上显示了投票结果。时任全国人大常委会委员长的万里同志,带着浓重的山东口音宣布,经审议通过了《中华人民共和国残疾人保障法》(以下简称《残疾人保障法》)时,会场上响起了热烈的掌声。此情此景使我这个参加起草的人流下了激动的泪水。此时,不少熟悉的委员来到了列席会议的朴方跟前,向他表示衷心的祝贺,其中就有时任全国人大副委员长的荣毅仁同志。

《残疾人保障法》的初稿是委托北京大学法律系起草的。我们的工作是在这个基础上展开。最令人难以忘怀的是“百日大战”。大概是从1990 年春末夏初开始的。为了工作方便,在总政招待所的北楼租了两间房子,小成与我们几个人是常住户,其他人随叫随到。记得一开始起草时,小成就提出要列出八章,让大家讨论每章写几条,每条的条旨是什么。

说起“条旨”,故事可多了。条旨是什么? 简而言之,就是每一条的“立法主旨”,有了条旨,既可避免条文重复,又能使人一目了然。《残疾人保障法》从民政部部务会议全体通过(那时中国残联还由民政部代管),到国务院法制局修改并提交国务院常务会议通过,都有“条旨”,但到了全国人大常委会审议时,问题就来了。

记得《残疾人保障法》审议之前,时任全国人大常委会副委员长兼法工委主任的王汉斌同志,邀请朴方、小成到人民大会堂他的办公室,对《残疾人保障法》最后再过一遍。李三友等人与我们一起陪同朴方、小成前往。我们和小成按约定时间先到人民大会堂南门外等候,不一会儿朴方的车到了。车一停下,小成就坐进车里,与朴方“密谋” 了几分钟,主要意思是“坚决顶住”捍卫我们所起草的条文,包括“条旨”。进到汉斌同志办公室时,人大常委会委员宋汝棼、项淳一和国务院法制局副局长黄蜀海,人大常委会法工委行政法室的张春生、余海宁等已在座。寒暄以后,“交战”开始。先是汉斌主持的开场白,他肯定《残疾人保障法》起草得很好,工作做得很细,但还有一些问题今天得过一过,以求取得统一。

开始倒还顺利,没出现什么争执,一直到第一章“总则”的第七条,双方才有了第一次分歧。第一段是“全社会应当发扬社会主义的人道主义的精神,理解、尊重、关心、帮助残疾人,支持残疾人事业”。“草案”中该段的“人道主义”前没有“社会主义的”。中国残联坚持原稿的写法,而对方的大多数人则坚持要加“社会主义的”。就在争论的当口,宋汝棼和他邻座的项淳一耳语:“可要坚持挺住呀。”由于各执一词,没有取得统一意见,汉斌建议:“这条有分歧先放着,继续往下进行。”但由于这条争论太多,耽误不少时间,不知不觉已到了下午5 点多钟。汉斌同志用右手手指抠着左手手心,这可能是他的习惯动作。到了“条旨”问题,这也是极为敏感的一个问题,大家又争论不休。对方的主要意见是,每部法律都要有“条旨”是件很难做到的事。汉斌同志看到再这样争论下去恐怕会无果而终,就只好挥动右手总结般地说:“我只坚持两条,第一不要‘条旨’;第二‘人道主义' 前边要加“社会主义的’。其他都可以按残联提出的草案提交审议。”这才使这场超时的会议看到了结束的曙光。这时,小成仍坚持:“我们在印《残疾人保障法》小册子时,准备加上‘条旨’。”汉斌同志首肯。在人大常委会议上审议《残疾人保障法》时,时任人大常委的中国政法大学校长江平教授,也是残疾人,他用富有哲理的演讲作大会发言。“法律设‘条旨’,国外有之,我们不能由于以前的法律没有‘条旨’就否定《残疾人保障法》的‘条旨’,也不能因为《残疾人保障法》设了‘条旨’,以后的所有法律都要有‘条旨’。”他的这一观点得到了不少人的赞同,但后来还是不得不忍痛割爱,在法律通过时取消了“条旨”。关于“人道主义”之前要不要加“社会主义的”,辩论也十分激烈。在我列席的一次小组审议会上,时任人大常委会委员、原《人民日报》社社长秦川同志言辞激烈:“难道在面包上也要贴上标签,说这是社会主义的面包,那是资本主义的面包吗?”他的观点很清楚,人道主义之前无须加任何词语。在座的一些委员也点头同意他的观点,但最后还是加了。

我记得在法律审议过程中,还对两个问题产生了激烈争论:一是关于各级政府要设立残疾人工作协调委员会; 二是出不出“中国残疾人联合会”字样。一部分委员主张不将残疾人工作协调委员会写入法律,因为一旦写入,就必须设。而另一部分人则主张,为了发挥政府在残疾人工作中的主导作用,必须写入。赞成写入的是以符浩委员为代表的一批委员。多年从事外交工作的符浩同志用纯正的陕西话,在列举了许多同志都主张设立残疾人工作协调机构之后,大声说:“大多数赞成写为什么不能写,在国外大多数委员只要赞成连总统都可以弹劾,更何况写进一个协调机构。”在争论最激烈的时候,刘京和我陪同朴方到中南海去拜见了时任国务院秘书长的罗干同志。在朴方的安排下,刘京用几分钟时间汇报了康复国际北京会议的筹备情况,我用5分钟汇报了《残疾人保障法》审议中关于协调机构的争议情况及倾向性意见。罗干同志非常爽快地答应尽快协调有关部门和人员,尽快就此问题向全国人大表明国务院的态度。最后经过时任法工委副主任杨景宇同志从中反复斡旋修改,征求各方面意见,形成了现在的第六条第二段:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府,采取组织措施,协调有关部门做好残疾人事业的工作。具体机构由国务院和省、自治区、直辖市人民政府规定。”到今天,全国从中央到地方各级政府都设立了残疾人工作协调委员会,后统一改为残疾人工作委员会,委员会在协调残疾人工作、推动残疾人事业发展方面发挥了重要作用。

这里不能不提到,全国人大内务司法委员会在《残疾人保障法》的审议和通过中发挥了重要作用。1990年12 月,正当《残疾人保障法》审议中出现激烈争论时,内务司法委员会出面表明了态度,他们出面邀请残疾人、残疾人工作者、法律专家和中央有关部门的代表进行座谈,征求对《残疾人保障法(草案)》的意见; 同时,还与全国人大法律委和法制工作委员会将《草案》印发各省、自治区、直辖市人大常委会征求意见。在听取各方面意见的基础上,内务司法委员会于1990年12月12 日召开第23次会议,对《草案》进行了审议。内务司法委员会认为,残疾人事业是我国社会主义事业的组成部分,为了维护残疾人合法权益,发展残疾人事业,保障残疾人平等地充分参与社会生活,共享社会物质文化成果,制定《残疾人保障法》是十分必要的。《草案》总结了新中国成立以来,特别是近十年来残疾人事业发展的经验,从我国政治、经济、社会、文化的实际情况出发,经过5年的起草工作,广泛征求各方面意见,反复进行修改,已基本成熟,符合我国国情,是可行的,建议七届人大常委会第十七次会议审议通过。

1992 年6 月《残疾人保障法》第一次执法检查给我留下难忘的印象。这次检查由内司委副主任委员焦善民带队,内司委委员曹思明、荫法堂参加,还邀请民政部、当时的劳动部和卫生部的相关负责同志参加。检查了云南、浙江、江苏三省《残疾人保障法》的贯彻执行情况,深入傣家竹楼、山村、贫困残疾人家庭了解情况,还听取省政府主要负责人的情况汇报,探讨执行中存在的问题。特别是在撰写检查报告的过程中,焦善民同志非常鲜明地提出了在改革开放逐步深入的过程中,如何进一步做好残疾人工作,贯彻执行好《残疾人保障法》的问题。焦善民同志就这次执法检查向全国人大常委会做了报告,受到好评。这次执法检查,不仅检查了《残疾人保障法》的执行情况,更重要的是让被检查省的各级领导人更加重视残疾人事业,对促进残疾人事业的发展具有开创性的深远意义。

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