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何谓适足生活和社会保护?——解读《残疾人权利公约》第28条

发布时间:2018-03-19 21:45:56作者:人大 来源:中国残疾人 浏览次数:0 网友评论 0

          文_李敬

《残疾人权利公约》第28条处理的是:如何保障残障社群拥有适足生活和社会保护的问题。适足生活,对于我们而言是个既有些陌生但又有点熟悉的概念,而社会保护与我国的社会保障体系是什么关系,这些都将在下面的短文中有所阐释和讨论。

一、如何理解《公约》第28条

1. 适足生活和社会保护:一个在协商中逐渐形成的文本

联合国《残疾人权利公约》最有意思也极具挑战性的特色之一是,它是一个通过协商谈判且有很多西方国家非政府组织参与下形成的文本。这样的文本形成方式,使它成为各类思想和主张或明或暗的竞技场。

《公约》第28条在形成之初,位于草案第23位,名为“社会保障和适足生活”,与会代表经过2004年6月、2005年8月和2006年1月三次全体大会中的若干组次讨论,最终形成公诸于世文本。在这些会场内外的讨论和协商中,人们对这一条款的法律渊源;社会保障和社会救助、社会保护、社会安全网乃至社会照顾的关系;是否应该将税务减免和人寿保险、健康保险等纳入其中;是否对不同性别、不同年龄段、不同损伤等级的残障者应分别给予特别关注;对于适足生活中是否应该包含洁净饮水及社会保障与适足生活是否应该分列等进行了充分讨论。

2. 最终文本

最终形成的文本如下:

第28条 适足的生活水平和社会保护

一、缔约国确认残疾人有权为自己及其家属获得适足的生活水平,包括适足的食物、衣物、住房,以及不断改善生活条件;缔约国应当采取适当步骤,保障和促进在不受基于残疾的歧视的情况下实现这项权利。

二、缔约国确认残疾人有权获得社会保护,并有权在不受基于残疾的歧视的情况下享有这项权利;缔约国应当采取适当步骤,保障和促进这项权利的实现,包括采取措施:

㈠ 确保残疾人平等地获得洁净供水,并且确保他们获得适当和价格低廉的服务、用具和其他协助,以满足与残疾有关的需要;

㈡ 确保残疾人,尤其是残疾妇女、女孩和老年人,可以利用社会保护方案和减贫方案;

㈢ 确保生活贫困的残疾人及其家属,在与残疾有关的费用支出,包括适足的培训、辅导、经济援助和临时护理方面,可以获得国家援助;

㈣ 确保残疾人可以参加公共住房方案;

㈤ 确保残疾人可以平等享受退休福利和参加退休方案。

3. 如何理解本条款中的核心要义

和最初的草案文本相比,最终全体大会采纳的官方文本条款名的排列是,适足生活在前,社会保护在后,似乎传递出这一经济社会文化权利在其渐进实施过程的政策关注顺序。

适足生活,依据之前已有公约的法律渊源,明确包括食物、衣服和住房。这三类内容构成国际社会普遍认可的适足生活的基本内容,且在这一权利保障中,残障者不得受到基于残疾的歧视。即,任何国家在履行国家职责为公民提供适足生活所需时,残障社群和其他人群一样,有权达致社会普遍认可的水准,且这一权利的保障水平应该随着国家社会经济发展逐渐提升不断完善。

鉴于多数参与讨论的国家代表及各国非政府组织普遍认为社会保障覆盖面偏窄,社会保险本质基于“贡献”,即先投入后享有,社会救助虽不基于个人“贡献”但其主要针对贫困人群等各类状况,最终大家相互妥协,同意使用“社会保护”这一覆盖宽泛,可包含各类内容,但同时也更为模糊的概念。

在社会保护的大概念之下,本项权利涵盖了5项内容,包括洁净饮用水和恰当且可负担起的服务、设备及其他协助,说明了恰当性和可负担性是各国考虑的重点,这也给发展中国家的履约留下了一定的自主空间。

条款对妇女和女童有更多基于性别的保护,特别提出是在各类保护项目和减贫项目中要考虑女性的参与比例或受益情况。

贫困残障者及其家庭在参与国家助残援助项目中,本条款特别使用列举方式指出涉残培训,辅导(心理咨询)、经济援助(救助)和临时性(喘息)服务应纳入其中。社会保护权在这一《公约》中还包括残障者得到公共住房保障及相应服务和参与退休保险计划享受退休金等。

二、中国在落实适足生活和社会保护权利上的成绩和未来方向

中国残疾人事业经过近三十年不懈努力,伴随中国改革开放和经济腾飞取得全面进步。适足生活权利,就中国而言,就是老百姓最关心的衣食住行问题,在这些方面,我国通过普惠加特惠的保障方式,使残障社群基本达致当地普通百姓的生活水平。

中国的国家制度设计和相应安排上没有使用社会保护这一比较模糊的概念,而是使用更具有中国特色和内涵的社会保障概念,社会保障在我们的政策话语体系中涵盖了社会保险、社会救助、社会福利和其他特别措施等。例如,针对农村依然存在上亿人口饮用水不安全的现状,不论是国家部委还是社会组织包括一些跨国企业都在进行各类宏观或微观的实践。

我们在涉残各类服务体系、设备供应等组织体系建设上有专门的安排,如基本型辅具免费适配和发放已在全国普及。我国脱贫减贫的2020国家战略中,对残障社群也有特别的政策目标、制度安排和支持手段。

在残疾人社会救助领域,我国已经存在着相对完善的针对贫困残疾人的医疗、教育、生活等各方面的救助政策。喘息服务,这一更多针对残疾人家庭主要照顾者的服务,也在不少地方进行着基层尝试。〔喘息服务,在《公约》作准中文版中被翻译为“临时护理(respite care)”在西方社区照顾政策语境下,指为长期处理照料残障家庭成员压力下其他家庭成员提供的一种临时性、短期的照顾暂缓支持,以便该照顾成员或残障者家庭可以得到一些休息或调整,如为让家庭主要照顾者得到这类喘息服务,让残障者临时性安置在一些住宿机构内或派专业服务人员上门给残障者提供临时性服务,让其家庭成员去短途旅游或去处理其他家庭事务等。〕

在住房政策领域,一方面遵循市场经济规律对有经济能力购买所需住房的残障者一视同仁,并对各类新建改建住房小区有明确的无障碍建设标准要求,对于依靠自身能力无法解决住房问题的经济困难残障者通过社会保障住房、租房补贴及其他措施,保障其拥有基本住房。我们社会保障领域中的制度根基是社会保险制度体系,它涵盖了医疗保险、养老保险、失业保险、生育保险、工伤保险。对于正常参与社会经济活动的残障者而言,按照合同法等相关规定,相应的雇主组织都为其代缴了相应保险。对于无就业能力或机会的残障者,目前一些地方也通过社区就业,给予自主创业或灵活就业社会保险补贴乃至给提供岗位的企业岗位补贴等。从中央到地方对残障者参与相应的养老保险计划和按照法律规定享有养老金提供了有力的制度保障。即便是社区内的无业残障者,按照各地规定也能不同程度的享有无业相关的福利性补贴或公共养老福利金等。

尽管我们在适足生活和社会保护领域已经做出了很多努力并取得了成绩,但是和基层残障社群的迫切需要相比,我们依然还有很多工作要做,包括:在维系残障者适足生活水平的同时,需要进一步千方百计拓展残障者的劳动前景、提升其社会经济活动参与度,激发残障者通过自身努力改善生活境遇的渴望。进一步全面落实建筑物无障碍要求,在各地用地规划中实施预留部分社会保障性或有公共财政资金支持的住房规划,使残障者不被人为集中于部分大型社会保障性住房安置社区里,增加那些地方基本公共性服务的供应压力。

一言以蔽之,我们的努力举世瞩目,我们的前景会更加美好。基于制度优越性和传统文化给予我们的发展力量,未来一定会使中国残疾人事业引领世界发展潮流。

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