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《公约》中的非实体性权利及对《任择议定书》的思考——解读《残疾人权利公约》第34条到第50条

发布时间:2018-10-28 18:00:36作者:人大 来源:《中国残疾人》2018年第10期 浏览次数:0 网友评论 0

 《残疾人权利公约》第34条到第50条,规定的是非实体性权利。此外,《残疾人权利公约》还自带《任择议定书》一份,由缔约国自由选择是否加入。作为《残疾人权利公约》解读系列文章的最后一期,我们将简单讨论上述内容,并就国内研究和履行《残疾人权利公约》提出一些建议和想法。

文_李敬

一、非实体性权利的保障和实体性权利的落实

传统国际法研究,往往重视实体性权利内容,这是应当的。只有权利义务具体内容说清楚,才能让各方明白各自的边界和后果所在。但是同时我们也要看到,程序性内容也是保护实体性权利得以落实的有效工具,公平有效的程序性规定可以让各方接受法律给出的结果。

《残疾人权利公约》是一部将实体性权利和程序性约定融为一体的法律,这和国际法的运作机制有关。为此,《公约》用了大约三分之一的条款,对《公约》在联合国层面上如何得到监督、缔约国应如何忠实履行承诺、联合国相关委员会和缔约国之间应如何互动等一系列内容做了翔实的规定。例如,

第34条详尽规定了残疾人权利委员会——这一在联合国层面上监督、解释及对联合国大会负责的特定职责委员会的设立和组成。

第35条对缔约国提交报告做了程序性规定。

第36条对残疾人权利委员会如何审议报告做了要求。

第37条对缔约国和残疾人权利委员会的合作进行了规定。

第38条则规定了残疾人权利委员会和联合国内其他机构的合作,强调这一条的一个原因是:联合国层面上的国际人权法最早是从权利角度——政治权利、公民权利及经济社会文化权利等进行划分的,这种分类方式最早始于20世纪70年代,随后还出现了按照人群分类的方式,如妇女、儿童、残疾人等各个公约。但是我们要看到,采用新的分类方式,权利之间和人群之间会产生某些重合,或在一些情况下出现对权利规范的遗漏。故而,联合国层面的各类机构的协调就显得尤为重要,特别是在对某些权利条款的解释上,如果出现不一致乃至矛盾的情况,这就会对缔约国明确理解《公约》内容和一些权利的具体落实产生不利的影响。

第39条规定的是残疾人权利委员会对联合国机制的报告制度,规范了这一特定委员会的工作机制。

第40条提出的是对缔约国集体性会议制度的要求,这样各缔约国可以更多相互交流履约经验,相互学习借鉴。

第41条规定了联合国秘书长作为本公约的保存人。

第42条启动了《公约》公开签署时间,历史定格在了2007年3月30日,中国代表当天即签署了这一重要文本。

第43条是关于缔约国同意接受约束的条款,这是一个很重要的条款。对中国而言,我国驻联合国代表签署《公约》后,它还需要在国内经过全国人民代表大会常务委员会的批准,这一签署并批准的机制,才真正向世界昭示了中国政府对履行《公约》作出了庄严承诺。一些国家,如美国只是象征性签署了《公约》,并未在国内经两院讨论通过,所以《公约》对美国政府无约束力。澳大利亚政府和议会在签署和批准《公约》时,对不少权利条款做了保留,换句话说,他们认为《公约》有些规定不合理,或自己国内法暂时无法改革。而且基于澳大利亚的政治体制,联邦政府和议会是要通过和各州政府谈判合作才能落实《公约》内容的,这一谈判过程至今没有完全结束。

第44条其实是一个专门针对欧盟的条款,即,欧盟可以代表欧洲诸成员国签署,随着欧洲议会的批准,整个欧洲可形成一个大的承诺,然后再敦促各成员国议会批准。

第45条规定的是《公约》的生效条件。2008年5月《公约》生效。

第46条是关于上述各国在批准中对某些条款不满或国内执行有困难情况下的保留机制,即《公约》尊重各国的具体国情,各国有权根据自身条件对具体条款做保留,以使《公约》的规定和国内状态更为吻合。

第47条是关于《公约》的修正,作为国际层面上的人权机制,《公约》自身要随着社会发展而调整。同时,作为一个在特定时间和历史氛围下协商“斗争”出来的文本,《公约》本身或许还存在或大或小的不“完美”。而它的问题会在各国执行中逐渐浮出水面,这就要求联合国残疾人权利委员会或其他机制,乃至一些重要的缔约国及时提出问题,以便这个可能让全世界残疾人群都受益的文本可以不断完善,与时俱进。

第48条规定了如何退约,作为一项合同,缔约国和联合国的关系是互动的,如果缔约国觉得《公约》规定的不合理或确实存在执行困难,是可以自行提出退约的。

第49条是关于规定《公约》应该尽可能以多样化的无障碍方式提供给残疾人社群和其他社会成员,如针对智力残疾人的简单配图版本。

第50条是说明作准文本的语言使用,联合国的工作语言是6种,每种语言都有作准文本,且在文本使用和解释中拥有同等权利。不过,一如在之前对实体权利的讨论中提到的,一些特定概念或词汇,在不同语言和文化中,人们的理解是有差异的,未来如何在依照不同作准文本执行中对某些概念理解产生的偏差进行处理,将是一个非常有趣的问题。

二、关于《任择议定书》问题

《任择议定书》作为《残疾人权利公约》的附件,是独立存在的。如果缔约国想批准前者,需要单独操作,这同《公约》的签署和批准流程一样。

那么,《任择议定书》存在的目的或意义是什么呢?据笔者观察,从积极角度看,随着联合国层面人权法公约数量的不断增加,联合国也需要有加强缔约国认真履约的手段,所以《任择议定书》就成为了联合国督促各国履约的一个补充性手段,因为《任择议定书》的来文机制,能从微观层面对某国的履约情况进行个案呈现。

当然,凡事可能都有不同角度的诠释,例如,从政治经济学的角度看,《任择议定书》可能也会成为某些国家,乃至联合国内的组织限制其他国家的手段。毕竟,社会生活如此复杂,任何法律执行中让所有人满意的可能几乎不存在,局部的不满可能会被无限上升成某个国家的制度和体制问题。

在如此复杂的局面下,签署或不签署《任择议定书》是一个主权国家的自由选择。在已经批准《残疾人权利公约》的国家中,相当数量的国家都选择了不签署批准《任择议定书》,但这并未真正影响那些国家认真地履行承诺。

三、尾声

毋庸置疑,通过多年的探索,在残疾人事业的发展方面,我国已经成为世界残疾人事业发展历程中的新楷模,我国的很多成绩和经验都值得总结传播。同时,我们也应该看到,我们依然还缺乏对其他社会的深度了解,此外,我国对《公约》的研究也还缺乏扎实深厚的学术积累、对自身文化精髓的挖掘,以及两者之间的对应比较。可以说,面对中国——这样一个如此庞大的国家,有效而扎实地在各个层面上保障残疾人的权利,依然任重道远。但,我们已经在路上了。

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