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谈欧洲残疾人法

发布时间:2010-10-29 09:38:00作者:Gerard Quinn 来源: 浏览次数:0 网友评论 0

纲要

一、实施概况

二、欧洲的制度建构——欧洲理事会、欧盟与残疾人

1.欧洲理事会——一个专门致力于人权的政府间高层组织

2.欧盟——以经济一体化为核心建立起来的国家间组织

三、欧洲理事会与残疾人

1.条约法与残疾人

(1)《欧洲人权公约》与残疾人

(2)《欧洲社会宪章》与残疾人

(3)《欧洲防止酷刑公约》与残疾人

2.政策工具与残疾人

(1)部长委员会说明

(2)有影响的研究与出版物

(3)针对残疾人在未来十年的行动计划(2006年-2015年)

四、欧盟与残疾人

1.核心法律制度与残疾人

(1)就业歧视方框架指令

(2)政府采购法与残疾人

(3)交通法与残疾人

2.政策合作与残疾人

(1)其他政策策略与残疾人

(2)欧盟新残疾人行动计划

五、评述

一、实施概况
欧洲的法律与政策在近20年尤其是近6年发生了很大的变化。

关于残疾方面的法律权限在欧洲的民族国家、欧洲理事会(通过自由协商达成的条约进行运作)和欧盟(其法律仅在很小的领域内具有约束力)之间进行了划分。

欧洲国家以前在如何对待残疾人上有很大的不同。但现在不一样了,现在是欧洲国家在如何适用欧洲法律方面产生很大的不同。因此变化便在于为实现欧洲标准法所要求法律效果所采取的方式的不同。

美国和许多普通法国家在过去30年发生了显著的变化,即把公民权利法和反歧视法作为他们在残疾人法律和政策方面的主要参考框架。公民权利法将其视角放在密切关注个人——而不是社会系统上。这便是优势所在。它主要不是设计以带来有计划的变化——这些变化总的来说是与公民权利法相一致的副产品。

欧洲的遗留却有点不同。传统上残疾人的问题是通过一种非常强的社会状态(欧洲的社会化模式)来解决的——而不是通过公民权利和反歧视。质言之,欧洲有一套非常有效的应对残疾的方法。其优势在于它能带来广泛的社会变化,不好的地方在于它有使这种旧状况(残疾人很无助,他们以人名怜悯的对象身份出现)继续下去的倾向,并且它对受帮助的人不能产生什么直接的影响。它也没能给这些残疾人以个体身份来挑战他们以前受到的别人的对待。

欧洲的社会模式不仅在残疾情境而且在整体上正焕然一新。这部分是由于成本承受不起的事实,也由于欧洲需要市场上有更多的能纳税的有活力的公民和劳动力,当然还由于对在社会政策长期占主导地位的领域(指残疾)进行了更多的公民权利方面的思考。因此欧洲现在正在试验将公民权利方式(赋予人们法律救济手段以挑战歧视行为)揉合进一个更新的社会模式(通过积极的而不是消极地通过福利方式来帮助人们)。

这些变化在法律中有所体现。大部分对残疾人的社会资助被赋予了清晰的合法基础。一个很好的例子便是2005年《爱尔兰残疾人法案》,该法案要求政府在七个领域进行活动应具有计划性。一个要在该领域进行好几十亿投入的欧洲计划因为其方式而搁浅。这是该领域在反歧视法层面的又一笔。

欧盟在反歧视领域的行动有非常强有力的法律依据——1997年《阿姆斯特丹条约》13条。正是在13条的规定下,一个与歧视斗争的具有划时代意义的欧盟指令被实施,那就是2000年《欧盟就业指令框架》。这个指令借鉴于美国人的《残疾人法案》,但又加入了明显的欧洲社会因素。这是目前为止推动残疾人法律政策在欧洲各国实施的唯一的最重要的工具,也是继《阿姆斯特丹条约》之后在欧洲委员会内形成的新的反歧视单元,在立法方面树立了榜样。

13条是如此之强势以至于仅就欧盟(与它的成员国独立)而言,它很可能有充分的法律依据来签署并批准《联合国残疾人权利公约》。事实上,欧盟国家是在《欧盟就业指令框架》内容的基础上对该公约进行协商的。

目前,该欧盟指令仅在就业领域适用。但欧盟确实有非常明确的法律依据将其扩展适用于其他领域(如住房和教育)。一个综合性的反歧视指令(类似于美国人的残疾人法案)将在未来2-3年内诞生。

二、欧洲的制度建构——欧洲理事会与欧盟

大部分法律改革的第一步是在欧洲的水平下推行的(不同于罗马、伦敦和巴黎)。

既然它会引导欧盟成员国的法律改革在这方面做出努力,那么本文将主要讨论在整个欧洲层面上的反响。但国内法的差异仍将存在下去尤其在欧洲化的制度没有明显效力的领域(正逐步变小)。

1.欧洲理事会——一个专门致力于人权的政府间高层组织

欧洲理事会成立于1949年,现设在法国斯特拉斯堡。它有包括俄罗斯在内的46个成员国,人口数超过8亿。与此形成对比,欧盟仅有25个成员国,4亿5千万人口。

欧洲理事会是一个通过部长委员会形式进行运作的政府间高层组织,该委员会是一个纯粹的政治实体,通常进行大使级的会晤。欧洲理事会同时有一个议会大会,它不是直接选举产生而是由有国内议会支持的成员组成。还有一个欧洲理事会人权执行官(现由瑞典的Hammerberg担任),他的主意任务是促进人权和提供早期的预警机制。执行官在成员国进行广泛巡视并对其残疾人法律进行评判。他要确保残疾在理事会的高姿态。

欧洲理事会采取的是人们对政府间组织预期所能采取的策略,现有200件具有法律约束力的条约。这些条约都有独立的条约监督机构以发布对条约的权威性解释。

上述条约约有15件跟人权有关,其中最著名的是《欧洲人权公约》,它有一个欧洲人权法庭。对这个核心公约的批准是加入欧洲理事会的先决条件。与一般公众的理解不同,人权法院的判决对成员国不具有直接约束力,通常由部长委员会对相关国家进行政治施加,大部分的判决也会很快被执行。

部长委员会可以进行说明和解释,这些是成员国在起草法律政策是所应遵循的基本政策方针。进行说明必须确保重要领域的欧洲法律政策的分歧限制在最小。如下有很多重要的有关残疾人法律政策的说明解释。

重要的是,当一项活动的执行并没有十分明确的将欧洲理事会排除在外(这由欧洲理事会的法律决定),任何成员国仍可以提议运用理事会机制促使利害成员国在拥有共同利益的事项上做出努力(实行部分一致机制)。残疾便是这些部分一致机制中的一种,相关活动实际上提供了学习的宝贵资源和对残疾进行其他研究的资料。欧洲理事会有一个专门机构来解决残疾人之公平待遇问题。

2.欧盟——以经济一体化为核心建立起来的国家间组织

欧盟至少来说与欧洲理事会有很大的不同。它是在随后的1957年成立的。它把国家主权看成是欧洲的问题并试图寻找方法来打破成员国之间的主权壁垒。这种努力已经通过在有限领域的经济一体化实现了。最初是基于这样一种想法而选择了跟战争的工具(煤、钢铁和核能)有关的领域,即如果对这些能源的控制融合为一体,那么冲突的可能性会大大地减少。基于此,最后的经济一体化已经在劳动力、资本、服务和商品的自由流通方面被预设好了。

最初1957年《罗马条约》已经过一系列条约进行了多次修正,其目的在于扩大欧盟的权限(1986年《单一欧洲法案》)、1992年关于建立欧盟的《马斯特里赫特条约》、1997年《阿姆斯特丹条约》和2001年《尼斯条约》)。

为了确保“统一市场”的运行不会被某一强势国家所操控,设立一个新的超国家机构来界定欧洲的共同利益(欧洲委员会)和为之立法。欧洲委员会提出立法建议(拥有专属提案权),然后由代表各国的部长委员会表决通过。欧洲议会由成员国公民直接选举产生,有时候拥有非常重要的与委员会共同决议权。

这种统一欧洲立法正在形成一种规则:它没有给成员国在法律适用方面留下任何选择的余地,或者说其正在形成一种指令:它表明了所希望达到的结果而又给成员国在如何适用它并赋予国内效力的方式上给予了指导。成员国则必须在一定的时间框架下将指令转化为国内法。个人可以依据欧盟的指令在其国内提起诉讼,甚至在转化立法缺乏的情况下也可以。也就是说,如果其所在国没有充分遵守指令,他们可以在执行立法上向它进行挑战。国内法院可以参考欧洲正义法院的判例来解释欧盟法。

欧洲委员会可以在欧洲正义法院因为不遵守这些法律而向其成员国进行问责,法院的规定对成员国具有直接的效力,甚至达到了超越国内宪法的效力。欧盟法优于国内法被看作是建立统一市场的必要条件。

不过,从开始起该机制的缔造者便预见到了经济的高度一体化后转向政治一体化,也就是经济领域一体化程度越高,越需要有一个政治主权联盟来调控这个新的统一市场。

总之,欧盟的一些列条约致力于经济一体化和促进它形成并进行调控的欧洲范围内的主权联盟。其目的在于通过经济的方法实现人道主义(通过经济融合来阻止战争的发生)。这意味着欧盟缺乏“人的一面”很久了,它缺乏不同于国内宪法和欧洲理事会的“人权”和“权利法案”。既由于立法在非统一的社会层面推动经济增长方面的问题,也由于经济一体化的成功,这种情况不得不改变(呼唤一个政治化程度更高的联盟)。

到20世纪90年代中叶,一直在探究如何建立一个“更加大众化的欧洲”。这将通过赋予有关人权和社会政策的条约以新的权限来实现。残疾人将成为主要受益者之一。

条约的变化中最重要的是《阿姆斯特丹条约》13条,它促使欧盟因为残疾人的原因而通过了与歧视作斗争的指令。2000年,《欧盟基本权利宪章》在政治上被公布,它有许多关于残疾人的规定,但它现在尚不具有法律约束力。

这种大趋势的最合逻辑的结果便是制定一部现在尚未形成的欧洲宪法(或者宪法性条约)。两年前被否决的那部宪法本来是要让欧洲正义法院来直接实施《欧盟基本权利宪章》。

三、欧洲理事会的政策、策略与残疾人

在残疾人方面取得的进步更多地归因于欧理会在软法方面的策略而不是硬法方面的条约。

1.条约法与残疾人

(1)《欧洲人权公约》与残疾人

这是欧洲理事会目前最重要的条约。它的许多规定都与残疾人有关,如第2条的生命权、第3条的自由权和公正程序权、第3条的免受酷刑、不人道或有辱人格的待遇的自由、第6条的受公正审判的权利、第8条的隐私权和第14条反对歧视的权利。

在2002年Price v UK一案中,英国政府被发现违反了13条,因为一个女残疾犯人不被允许使用电动轮椅,上厕所需要人帮忙却只允许一个男工作人员帮她,不能使用她够不着的床。在1998年Botta v Italy一案中,法院承认对第8条私生活的界定必须包含肉体精神一体的权利。

第3条赫然出现在英国2003年R (A & B) v East Sussex CC案例中。当地一健康部门被发现违反第3条因为它诱导它的雇员永远不要去帮残疾人。两个姐妹要在轮椅上待三天三夜。该部门因为健康和安全原因受到刺激。英国法院发现它违反第3条,因为对帮助的禁止过于绝对,并且没能考虑残疾人的权益。

不幸的是,第14条在反歧视方面显得并不是那么有力。一个对14条进行补充的新法案已经生效。目前,它在残疾领域还没有产生实际结果。例如2006年D.H. v Czech Republic一案中包含了Roma的一项断言,即大部分他们的孩子因为精神障碍而被分在隔离的学校。法院认为没有比这歧视更厉害的了,并接着说是否存在这样的学校对相关国家确实是很重要的事。在欧洲人权法院看来那并不是平等的。这个案例已经提供给整个法院作为参考。

(2)《欧洲社会宪章》与残疾人

尽管它的名称为社会宪章,但它是在经济、政治与文化权利领域具有法律约束力的条约。它实际上是许多复杂条约的汇集。它包含更多的是“行为义务”(经过一段时期才能实现)而不是“结果义务”(可以立即达到)。它有解释条约的独立“条约监督机构”——欧洲社会权利委员会。成员国定期向委员会提交报告接受评估。此外,成员国也可以选择参加“共同抗议”机制,成员集体可以借以向成员国提出抗议,如果它不遵守规定。

该宪章的前身可以追溯到1961年。最初在残疾人方面的规定反映了当时社会的福利和恢复模式。1996年进行修改后,宪章在残疾人方面有一个令人称道的第15条,15条完全与现在倡导的独立、选择理念相一致。修改后的版本也含有一条反歧视的非常有利的规定(即第5条,它在1961年版中并未规定,并且制定出“结果义务”)。新的第15条与第5条的结合非常有影响力。

最著名的共同抗议案与所宣称的法国教育系统对自闭儿童的低吸收率有关(Autisme Europe v France案)。委员会2003年对法国进行了判决。它实质在于主张,条约一旦规定行为义务,成员国必须作出有形的、可测量的进步,对那些如果不作出进步其会受相反影响的人给予适当考虑。

(3)《欧洲防止酷刑公约》与残疾人

这个条约有意思的是它本质上是一个预防性条约。它设有一个委员会(条约监督机构)固定对成员国的场所进行巡视、检查,向成员国作出报告,成员国必须拿出他们将要采取的改正相关事项的措施作出回应。报告和政府的回应最后均需公布。

重要的一点是,该委员会经常检查成员国的精神病场所和居住场所并经常作出非常尖锐的批评。成员国通常会对此进行积极的适当的改革。

2.政策策略与残疾人

(1)部长委员会说明

欧洲理事会作出的一系列重要的政策、说明、解释都涵盖了残疾领域。

这其中包括了一个对残疾人连贯政策的说明(R92)。该政策是一个非常有名的规定在不同领域(就业、教育、住房和法律)机会平等的文件。有关于对遭受精神障碍而被认定为意志不自主的人的法律保护的说明(R83)设定了许多对精神病人不得不进行的合法监禁的原则。1996年《欧洲残疾人体育宪章》规定了许多跟包括残疾人在内的体育的原则。关于接受高等教育的说明(R83)也部分的与残疾学生的高等教育问题有关。2001年AP解释跟残疾人易受影响的事项有关:借助新技术的残疾人具有完全的公民权的问题。

一个与所要讨论的能力问题有关的相当重要的说明便是与对行为能力的成年人进行法律保护有关的说明(R99)。它在能力和保持能力方面做出了大胆的假设。它鼓励在一定支持下做出决定(而不是代为做出决定)。比例性控制着国家干预。欧盟成员国在协商最近的联合国公约第12条时会当然地被提示到这一点。

(2)有影响的研究和出版物

欧洲理事会的独立部门出版了很多有关残疾的比较法和其他主题研究资料。这其中包括2003年第2版《反歧视残疾人立法》、2003年《抵制恶习保护残疾成人与儿童》、2003年第7版《残疾人的恢复与融合:政策与立法》(非常有意义的立法简要)和2005年《欧洲符号语言的状况》。这些研究资料在网上找不到,但可以通过这儿进行购买。

(3)欧洲理事会针对残疾人在未来十年的行动计划(2006年-2015年)

紧随2003年马拉加高级部长会议,欧洲理事会在2006年通过了一项针对残疾人在未来十年的行动计划:关于促进残疾人权利与深入参与社会行动计划的说明(R2006)。它规定了15条行动路线包括社区生活、法律保护和社会保护。从六个横截面进行切入:女人、女孩、老人、很高的帮助需要、少数民族和移居者。而执行便是成员国的事了。

四、欧盟与残疾人

欧盟直到最近才拥有在残疾领域明确的法律权限。但这并没有阻止它在20世纪80年代早期便成立了一个专门的残疾人融合部门(对联合国残疾人世界十年的贡献)。它资助了一个名为HELIOS的项目,将欧洲范围内的残疾人非政府组织召集在一起进行对话并讨论欧盟的各项制度。它也从20世纪80年起产生了一个已经出版了许多有影响力的研究的组织(例如关于残疾的定义的研究)。

委员会也对最近一项关于以社区为基础对残疾人的制度化进行替代的非常重要的研究提供了支持,这项研究就是《融入社会》。这么说可能会比较公正,整个欧洲已经不得不面对对于更好的以社区为依托的关照的非制度化和相关需要。事实上,最近许多欧洲非政府组织走到一起以促成有关有品质的综合性的社区服务规定的制定,以作为对制度化的替代(欧洲社区生活的整合)。

HELIOS项目产生了始料未及的令人吃惊的影响。它让这些组织认识到了它们的共同点,并鼓励他们不仅在欧洲层面而且在其国内用权利视角来对待残疾问题。欧洲范围内最重要的残疾人非政府组织(其实是欧洲许多残疾人非政府组织的联合)是设在布鲁塞尔的欧洲残疾人论坛(以下简称EDF)。许多欧盟残疾人法律政策议案背后的思想都来自EDF。

1996年,伴随对理事会支持的残疾人平等机会委员会所作的一项非常著名的声明(政策声明)的采纳,欧盟的政策产生了变化。

20世纪90年代早期至中期的条约明显需要赋予其人性的一面。FDF整合一系列有说服力的论断来促成条约的修改,以促使欧盟通过反残疾歧视的指令。其结果是《阿姆斯特丹条约》第13条的产生。也正由于这才使得《欧盟就业指令框架》得以通过。值得一提的是《欧盟基本权利宪章》第21条第1款,它同样禁止对残疾人的歧视,但只不过是对13条的再一次强调。

1.欧盟核心法律制度与残疾人

(1)《就业歧视框架指令》

这毫无疑问是欧洲残疾人法律制度中最重要的一个文件。其法律依据是《阿姆斯特丹条约》第13条,并附有一个单独的反种族歧视指令。反种族歧视指令呼吁在各成员国内建立独立的平等代表机构来支持种族平等。虽然该框架指令并没有呼吁建立类似代表机构,但大部分成员国已经把残疾包含在相关的平等代表机构的考虑之中。这些残疾代表机构中最著名的当属英国的残疾人权利委员会。

框架指令第2条禁止在就业领域对残疾人(当然也包括其他方面)进行直接或间接的歧视。

残疾现在没有确定的定义。英国效仿美国残疾人法案对残疾的定义,被证明在法院大量的案子中问题多多。

欧洲正义法院最近在Chacon Navos做出的判决表明对残疾的定义对欧盟的法律来说是个问题(例如有些国家在定义方面没有明确的指导),因此问题也就不在残疾了。

以残疾为理由进行歧视是被禁止的。这导致了一个诉讼当事人主张与残疾人相关的东西都应该被涵盖进去。该案涉及一位女式因为有一个残疾儿子而被单位解聘,正在欧洲正义法院审理之中。

第5条规定了针对残疾进行“合理调整”的义务,规定:为了保证与残疾人有关的公平待遇原则得到遵守,适当进行调整是可以的。这意味着,雇主在个案中如果需要可以采取适当措施,使残疾人可以有机会就业、就业或者接受培训,除非这些措施会给雇主施加不均衡的负担。当负担通过成员国残疾政策框架中规定的措施进行充分弥补后,不被认为是不均衡的。

尽管在大部分进行比较的判例法律中,不能进行合理调整被认作是歧视,这个问题最后还是得由欧洲正义法院来决定。

虽然可以援引不均衡负担进行抗辩,但请注意第5条最后一句。这实际上意味着雇主不能通过拒绝接受国家补助来逃避责任。这样的补助使雇主进行合理调整变得不同,是欧洲与美国的一个很大的不同。公民权利的取得跟社会责任的规定有关。

指令第7条为成员国在不违背非歧视原则的前提下继续规定积极的行动措施创造了空间。既然雇佣的配额在指令通过的当时是适当的,那么现在看来也是明显能接受的。但如果其他参考选择可以接受,那么是否能接受就不一定了,例如取消对特定残疾人提供的较低社会地位的职位。一个来自希腊的有意思的案子正在欧洲正义法院审理之中。一位银行求职者因为银行2%的配额已经用完被打发走人。这也就提出问题了,到底是配额仅仅对非歧视原则进行补充,还是配额要取代非歧视原则。

这一指令在整个欧洲(包括许多非欧盟国家)范围内引起了前所未有的数量的残疾人法律改革和判例法的出现。最典型的是Archibald v Fife Council一案。该案中,“适当的调整”被解释成这样的意思,一个被重新分配到一个较高薪水的职务的职员没有必要再进行一次晋职所要求的考试。在2003年爱尔兰的一个案子中,一家铁路公司由于没努力进行认定“适当的调整”,而在解雇一个意志消沉的职员时受到罚款。

欧洲委员会成立一家独立的电视联播公司来跟踪判例法和研究一些相关主题事项。这家公司非常广泛的出版物现已经放在委员会的网站上。

欧洲委员会已经承诺提出一个以指令为依据的新的法律议案,该议案会把非歧视原则应用于其他领域,如教育、住房和社会福利等等。

(2)政府采购法

美国为达到社会目标而对个人活动者通过杠杆进行调整所采取的策略是,规定与政府打交道的个人活动者必须达到一个比较高的就业标准,或者是他们提供的商品和服务比较容易获得。这种做法基于这样的原因而在欧洲被禁止了很长一段时间:社会制约破坏了市场的力量。为达到社会公平的目标,追求自由竞争被认为更重要。

然而现在事情正在起变化。2004年新的《欧盟政府采购指令》允许成员国可以在立法中加入这样的社会制约,但并没有要他们这样做。

(3)交通法与残疾人

2002年公交车与长途车设计指令要求所有新的公交车与长途车的建造能使所有人都能上去。委员会在2005年已经提出一个有关空中运输可进入性的调整方案,该方案将禁止对乘客因为残疾而拒载,也会规定求助的权利。

2.政策合作与残疾人

(1)其它政策策略与残疾人

欧盟在立法缺乏强大法律权限来促成有关行动的时候,它通常会支持分别采取行动的成员国进行合作(所谓的开放合作方式,即OMC),几乎所有的开放合作方式都包含着残疾人视角。“欧盟就业战略”(它有一个与其相媲美的审查机制)把实现残疾人更高程度的就业作为它的目标之一。对于欧盟“社会包容战略”同样如此。

欧盟有一个大规模的包容计划,可惜的是它不是由法律强制义务来推行的。

慢慢地,“欧盟发展救助战略”有可能从残疾角度得到验证,这很重要因为该战略单就财政而言是世界上最大的。

(2)欧盟新残疾人行动计划

委员会发布了一个新行动计划以保持势头,即《残疾人之平等机会:一个欧洲行动计划》。该计划建议努力在一系列非常宽泛的权限内就残疾人权利途径做到步调一致。但这得以就业为起点,因为经济自主对在许多生活自主领域提供自主方式而言是很基础的。委员会今后会在扩大的欧盟范围内发布关于残疾人整体状况的两年一度的报告。第一个报告于2005年出版。这样的报告会在至2010年之间的这些年里用来作为认定新优先权的基础。这跟欧洲理事会的一个平行行动计划非常之一致。

五、评述
本来在20年前就该谈论欧洲残疾人法律政策的问题了。在欧洲各国,国内法优先且各国有很大差异,但他们之间都在较量谁能最好地执行欧洲残疾人法律政策。考虑到各国法律的差异,欧洲法律中也存在小小的漏洞。

欧洲理事会和欧盟在残疾领域都有前瞻性的行动计划,这些计划也日渐列入各国国内法律改革的议事日程。

欧洲存在的大问题除了教育还与社区生活和制度关注有关。非歧视规则——尤其在欧洲理事会的核心法律制度中——与美国相比发展的还非常不足。最重要的变革引擎是欧盟特别是阿姆斯特丹条约第13条。

欧盟将机会平等视为市场富有效力的因素,认为平等能提高经济效率而不是降低效率。这对在市场中有实际“使用价值”的人们很有用,但对机关中的人并没有直接作用。欧洲现在遇到的挑战是如何将它的优点(社会安全网)融入到公民权利法的目标(保护个体)之中。

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