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《美国残疾人法案》的经验与教训

发布时间:2010-10-29 09:41:00作者:Michael Stein 来源: 浏览次数:0 网友评论 0

一、概述
首先感谢主办方给我这次机会来阐述我对美国的《美国残疾人法案》(ADA)经验教训的一些看法,这其中有正面的经验,也有反面的教训。非常荣幸能参加这次会集了众多著名学者、发起者和政府官员的重要研讨会。希望我们能够分享彼此可资借鉴的经验,进而在如何制定更好的涉及世界残疾人生活的法律政策的实践中共同进步。

最新通过的《联合国残疾人权利公约》要求各国通过法律手段保护他们的残疾人口,并将与残疾有关的政策的实施加以具体化,这一公约也得到了中国和中国残疾人基金会的强烈支持。因此确立能为各国起到示范作用的好的立法实践是必要的,尤其是对许多缺乏国内残疾人立法的国家。

20世纪70年代美国残疾人权利倡导者就开始为残疾人寻求与《1964年民权法案》所提供给有色人种和妇女的相类似的权利。他们最引以为荣的成就是1990年《美国残疾人法案》(ADA)的公布。《美国残疾人法案》(ADA)禁止在就业、政府服务和公共权力获取方面基于残疾的歧视。最近我有幸主持的美国国会对残疾的研究所表明,《美国残疾人法案》(ADA)对身体健全人进行有关残疾人及他们所享有的社会参与权的知识的教育方面是有积极作用的。另外,该法案还赋予了残疾人更为正面的自我形象。

此外,《美国残疾人法案》(ADA)在推动国外有关残疾立法方面也起到了重要作用,有超过40个国家在立法中采用了该法案中的一些表述。实际上,《联合国残疾人权利公约》和《欧盟就业框架指令》都采用了《美国残疾人法案》(ADA)中的条款。

然而,尽管取得了这些令人称赞的成就,《美国残疾人法案》(ADA)在设计和实施方面都存在着瑕疵。该法案没有能够充分的保护美国残疾人生活许多方面的权益。比如,美国残疾人仍然陷于贫困(25%的工作适龄残疾人生活在贫困线以下)和被就业机会排斥在外(62%的工作适龄残疾人处于失业状态)。更为严重的是,作为一个现实问题,美国残疾人仍然没有投票选举权这一基本权利。总之,尽管它有着众多积极作用,美国风格的残疾人公民权没有——在结构上也不能——独立地实现平等。

再者,美国残疾人权利倡导者在有关残疾立法和政策中的公民权方面的唯一的关注点最终是不会达到预期目标的。任何法律的效力依赖于超越于它自身存在的内在考量。对于旨在防止对特定群体歧视的公民权方面的法律尤其如此,因为它们需要将社会的正常结构和态度转向那些要求接受平等对待的群体。因为《美国残疾人法案》(ADA)无法实现这样的客观效果,所以包括《美国残疾人法案》(ADA)所规定的美国残疾人公民权和政治权利还远未得到切实保护。

为真正取得效果,不管是国内残疾人权利体系还是国际残疾人权利体系都必须采用一个残疾人权利体系框架。这一权利体系框架应涵盖社会、文化、经济各个人权领域,应包含像《美国残疾人法案》(ADA)这样的反歧视立法中规定的各项公民权和政治权利。通过全面的发挥作用,这种安排会带来公民权立法之外的效果和保证人们幸福地生活和参与社会。这种方法也为《联合国残疾人权利公约》的文本所采纳。今后对于残疾人权利倡导者和世界上残疾人的其他支持者的挑战就在于将这一框架变为现实。

为将这些目标写进法律文本,让我再来对美国有关残疾立法和如何最终导致《美国残疾人法案》(ADA)的通过进行更为充分的讨论。在对《美国残疾人法案》(ADA)进行概括性描述后,我将再回到它的就业条款。这是因为充分的就业对于平等的社会参与的重要性以及其明显的结构性缺陷,而这点恰恰阻止了《美国残疾人法案》(ADA)项下平等的实现。

二、残疾在美国
对于残疾人的歧视性立法和社会偏见自美国成立之初就已存在,这些立法和偏见剥夺了残疾人在就业、婚姻、陪审团参与、监护和选举等多方面的机会。在极端的但并非罕见的事例中,一些立法对残疾人进行终身的不知不觉的制度化和强制绝育。除了健康和安全考虑外,还有家长式管理都常被用来作为主张这些法律制度具备正当性的理由。贯穿这整段严酷的岁月,包括普遍实行的优生措施在内的带有歧视性和伤害性的措施相沿不变,其间罕有人对其提出法律挑战。可能最臭名昭著的例子是美国最高法院Oliver Wendell Holmes 法官做出的宣言,该宣言支持了佛吉尼亚州基于“三代是智障已经够了”的理由对智障人士采取强制性绝育的做法。残疾人立法,作为赋予和保障美国残疾人平等权的工具,是20世纪比较时髦的现象,其根源在于美国的公民权传统。残疾人立法可以作为一种能够对联邦政府政策产生影响的追求平等的工具,这种观念始于20世纪70年代。在这种情势下,残疾人把他们看成是与有色人种和妇女相类似的少数人群体,因此类似地也应该受到法律保护。

他们的支持者认为残疾这一类别是一个社会建构而不是一个生物学上的事实。因此,残疾人的从属地位是人为制造的,应当通过严格的反歧视法规的实施来予以纠正。残疾人的支持者将这种视角称为残疾人社会模式。

三、《美国残疾人法案》(ADA)
美国残疾人权利倡导者追求这种残疾人社会模式的努力在《美国残疾人法案》(ADA)的立法进程中有着很明显的反映。在对《美国残疾人法案》(ADA)进行立法听证时,一份在历史上残疾人被美国社会所排斥的证据目录提交到国会。在提交上来的一些更为引人注目的证据中,有一份在全国范围内对一千名残疾人独立进行的民意测验结果,该结果显示有三分之二的处于工作年龄的残疾人处于失业状态,而这些人中有三分之二是想要工作但却因为雇主的态度而得不到工作机会。该结果还显示在进行《美国残疾人法案》(ADA)立法听证前的一年里,约三分之二的残疾人没有看过电影,四分之三的残疾人没有看过现场的剧场或音乐演出,三分之二没有观看过体育赛事,17%的残疾人没在饭店吃过饭,30%的残疾人没有在百货商场购过物。

经过立法听证,国会最终认定美国残疾人的总体生存状态是凄凉的,他们历史上一直在政治上弱势地位,并且仍然继续地遭到各种形式的歧视。因此,立法者发现残疾人一直以来被包括就业、教育、交通、接受公共服务和选举等方面的各种社会平等机会拒之门外。国会进一步确认残疾人遭排斥是人为造成,并为“持续存在的不公平和不必要的歧视和偏见”所维持。在残疾人日常生活中所遭受的各种形式的无根据的排斥中,国会注意到了“建筑、交通、交流方面障碍的歧视性影响”。

因此,国会在论及ADA时,预设了这样的前提:身残的影响经常是多变的,而且在社会调整容纳这种生理和认知上的差异而不是进行排斥的情况下是可以减轻的。这里立法进程表明庞大数量的证据再一次展示给国会,在其中身残导致了残疾人被拒绝给予机会,在社会参与中遭排斥。ADA通过努力重构社会对残疾人进行整合而不是使整合取决于残疾人自己的重新排列,对这种本可以避免的排斥做出回应。因此,ADA以这种生活模式的理念为前提:人们机能上的缺陷是由整个社会上构建的环境引起的,且与残疾有关的损伤在本质上并非是不利的。

ADA是一部公民社会政治权利法规,它禁止在就业、公共服务和公共设施方面对残疾人进行歧视。它的三项中心权利使残疾人不被再歧视。作为反残疾人歧视的一部分,该三项权利也使残疾人的合理需求得到考虑。工作场所必须提供合理的设施,必须进行合理的改造以使残疾人能分享公共服务,也必须进行合理的改造以使残疾人能够进入到有公共设施的场所。

这些责任因为范围和成本有限而被认为是合理的。标注几件设施不能造成严重的财政困难,不能对公众造成危险,也不能严重改变残疾人上进的本性。ADA适用范围仅限于遭受生理或心理上的损伤而严重影响一个或更多人的生活的人、有过这种损伤的人或被视为有这种损伤的人。这些损伤在轻缓的时候必须是显著的,并且减损了大范围的机体活动。此外,残疾人必须“合格”:关于设施或改造的规定得使他能够参加相关的活动。

就业权使原告可以向联邦政府机构——平等就业机会委员会提出诉求,请其做出有法律依据的判决。如果请求有法律依据,纠纷仅在所有当事人都同意的情况下才可以调解,否则,所有关于ADA项下三项中心权利的诉讼必须在法庭上以对抗方式进行。ADA规定的赔偿金和诉讼费用是有限的,因为发现残疾人通常很难得到法律支持。

四、《美国残疾人法案》与就业
在颁布残疾人法案的过程中,参议员哈里克和肯尼迪都把法案宣称为残疾人的“解放宣言”。在美国历史上非常有名的解放宣言曾解放了在美国的非洲奴隶。在推动残疾人社会和经济平等方面,ADA中的就业条款处于核心地位,并认为是最有效的方式。

国会试图通过要求雇主为有资格的残疾雇员提供合理的设施来矫正它在听取ADA时记载的历史上劳动力市场上的工人遭排斥的状况。因此,当国会几乎全体一致通过该法案的时候,在很大程度上来说是确保给残疾雇员“一个公平的竞技平台”。

然而,六年以后有人质疑残疾人到底得到了多大程度的解放。要估算在ADA通过后对残疾人在社会和经济上的准入是否增多了,一个比较准确的方法就是测算一下他们的就业经历。就数据而言,ADA通过后对残疾人劳动力市场所作的经验研究并不令人高兴。很显著的是,有两份传播很广的对ADA通过后残疾人就业效果所做的对比研究发现,就业率下降了,同时下降的还有薪水方面中性的或有利的效果。这些研究引发了学者间越来越多的争论,有人支持这些研究结果,有人反对。但即便是那些在更广义的经济效果背景下解释这些获得的资料的经济学家们也承认,ADA通过后,与残疾人相关的就业状况确实没有明显改善。

于此同时,联邦法庭上主张ADA项下就业歧视方面权利的原告胜诉率比其他任何一种类型的原告都要低,除了主张在监禁方面权利的诉讼当事人。特别是我曾列席过美国律协的一个委员会,他们发现有关ADA就业的案例中有超过96%是雇主胜诉。尽管有许多原因造成了这种现象,但就对其进行纯粹定性而言,经验研究表明《美国残疾人法案》并没有实现其赋予残疾工人权利的诺言。

ADA在这方面的失败在很大程度上要归因于国会限制它作为一个传统的反歧视的工具在规范公民权利范围内的运用。因此,虽然ADA禁止就业歧视,但它并没有规定支持残疾人与主流社会相抗衡所需要的经济的、社会的和文化的权利。

然而,一个被社会边缘化的群体的完全融入需要调用两类权利。这是因为反歧视禁令虽然被寄予希望来防止偏见的伤害,但同时也需要经济的、社会的和文化的权利来矫正历史遗留下来的不平等。进一步说,不能缓和残疾人的不平等地位又使得他们的社会污名和被人看不起的态度长久地持续下去。因此,只有有关易得保健、积极措施(如雇佣优惠)和其他改变工作场所文化的手段等与之匹配实施,与就业有关的反歧视禁令才会富有成效。

遗憾的是,美国残疾人公民权利运动中并未包含这两种权利类型,美国国会亦如此。对ADA的适用限制于公民权利使得美国丢掉了实现其议程——消除所列举的对残疾人完全社会参与的障碍——的一个非常重要的方式。

进一步来说,残疾人权利议程聚焦于公民政治权利不利于美国政策制定者制定出一个包括各种措施的超越反歧视立法的通盘考虑的残疾人政策框架。例如,要达到有利的就业得以相关因素为条件,如医疗保健的获取、可利用的交通和职业培训。然而,公民权利与经济、社会和文化权利的分立在同样如此的政策分立中显露出来。作为出发点,这可能是因为美国的政策制定者把经济、社会和文化权利从理论上(和政治上)视作超越了他们的命令。政策制定者也可能没有意识到许多残疾人的生活环境。简言之,美国立法者可能没有被充分告诉有关他们想去帮助的群体的情况。

为了解释这种事与愿违,请考虑一下对ADA规定的就业命令缺乏法律之外的支持。它本来是作为推动残疾人社会经济平等的最有益的方式而产生的。不过,经过将近10年才通过倡议允许在向就业的过渡过程中受公众帮助的残疾人保持他们的健康护理项目。这一时期尽管有参议员都尔的努力,为残疾人利益的工作培训项目仍未公布,而这些项目作为显著福利改革的一部分已经实施来为其他历史上的弱势群体服务。而且尽管ADA规定公共交通必须为残疾乘客提供便利,但执行却很缓慢。

由此,尽管ADA禁止就业歧视,却没有为美国残疾人规定借以实现有利就业的方式。总之,ADA未能实现残疾人的充分融入。这在不相称的高失业率和美国残疾人持续的贫困方面表现得很明显。这个问题在被社会边缘化最严重面临双重歧视的人(如残疾女人)和精神病人那里更加恶化。

五、结论
要达到效果,美国和世界残疾人权利体系必须采用一个残疾人权利的范例,以把反歧视立法规定的公民与政治权利和全部社会、文化和经济权利联结为一体。通过全盘实行,这个议程能产生公民权利法以前忽略的要素,并且促使个体积极活跃地融入他们的社会。国际上,各国政府和公民社会组织一直在实行针对残疾人的富有成效的改革措施。总体来说,我们必须得运用这些经验来思考如何制定残疾人法律政策来实施更加整合的人权的方式。

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