您的当前位置:热门话题社会保障法

残疾人享有基本公共服务面临的挑战及对策

发布时间:2011-01-11 11:14:00作者:卢连才 来源:[本站] 浏览次数:0 网友评论 0

(河北省残疾人联合会,河北 石家庄 050061 )
电子邮箱:lululu12@21cn.com
摘要:残疾人享受基本公共服务是人权平等的根本要求,是残疾人―两个体系‖建设的基本内容。目前,因为多方面的原因,残疾人享受基本公共服务存在着事实上的供给不均和享受不均。要建立科学的评估体系、强化专项制度安排、加大财政转移支付力度、推进决策民主化和科学化等一系列措施,推进残疾人确实享受均等的基本公共服务。
关键词:残疾人;基本公共服务;挑战;对策


国务院办公厅转发中国残联等部门和单位《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》明确提出,到2015 年,建立起残疾人“两个体系”基本框架,使残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业等基本需求得到制度性保障,残疾人生活状况进一步改善。到2020 年,残疾人“两个体系”更加完备,保障水平和服务能力大幅度提高,残疾人都能得到基本公共服务,实现残疾人人人享有基本生活保障,人人享有基本医疗保障和康复服务,残疾儿童少年全面普及义务教育,残疾人文化教育水平明显提高,就业更加充分,参与社会更加广泛,普遍达到小康水平。实现残疾人“两个体系”建设的阶段性目标,以实现残疾人享有基本公共服务为前提。如何确保残疾人享有基本公共服务,是残疾人“两个体系”建设的题中应有之意。
1 残疾人享有基本公共服务是人权平等的基本要求
基本公共服务是由政府提供的与人权相关的公共服务。而人权,则是指人的生存和发展所必不可少的、既不可剥夺,也不可转让的天赋权利。提供人权保障的公共服务,如治安、教育、社会保障、初级医疗和公共卫生就成为政府的基本责任,也就是政府的基本公共服务。
残疾人最基本的人权有哪些?政府需要提供的基本公共服务有哪些?
生存权是最基本的人权。与残疾人的生存权相关的基础条件有:要有饭吃,有衣穿,有基本的居住条件,有病要医治。这几方面,少了一样,都会威胁到生存。也就是说,这些,是最底线的生存条件。因此,政府需要为残疾人提供必要的食物,必要的衣物和必要的居住条件,提供必要的医疗保障。为残疾人提供最低生活保障和医疗保障,是基本公共服务的基础。
发展权也是最基本的人权。残疾人要发展,要参与社会竞争,就要康复、就要接受教育,就要就业。没有这三方面条件的满足,残疾人的发展是不可能的。如果残疾人不发展,生活水平只停留在最基本的生存水平上,那是不符合人权平等原则的。这就需要政府为其提供基本的康复服务、教育服务和就业服务。
界于生存服务和发展服务之间的还有安全服务、环境服务。这两方面的服务不仅影响到残疾人的发展,甚至会影响到残疾人的基本生存。比如,残疾人如果不能无障碍地出行,无障碍的交流,无障碍的使用家中的生活器械,那么,不仅残疾人的发展受到障碍,生存也会成为问题。这就要求政府为其提供无障碍和辅助器械方面的基本服务。在无障碍和辅助器械不能有效解决残疾人的生活问题时,政府还应该通过购买服务等方式,为残疾人提供居家生活、护理等方面的服务。这也属于残疾人应享受的基本公共服务的范畴。
生存权和发展权是最基本的人权。著名政治家托马斯.杰斐逊在1776 年美国《独立宣言》中提出:“人人生而平等,造物主赋予他们若干不可让与的权利,其中包括生存权、自由权和追求幸福的权利。”1948 年12 月10 日联合国大会通过的《世界人权宣言》指出:“人人有权享有生命、自由和人身安全。“社会主义生产的目的是不断地满足人民群众不断增长的物质和文化生活需要,社会发展的基本宗旨是人人共享,普遍受益,具体到发展残疾人事业,建设社会保障体系和服务体系,就是要使残疾人与全社会共享改革发展成果。如果残疾人享受不到基本的公共服务,发展无从谈起,基本生存也会受到影响,更不能说共享了经济社会发展成果,显然是与人权平等的原则背道而驰的。
2 残疾人享有基本公共服务现状分析
底线生存服务基本得到保障,但还没有彻底解除残疾人的后顾之忧。通过最低生活保障制度和临时救济、定期救济及农村“五保”等制度,基本上保障了残疾人有饭吃,有衣穿;通过近年来开展的农村危房改造,基本上消除了农村残疾人无房户;通过农村新型合作医疗和城镇居民医疗保险,基本解决了城乡残疾人的大病就医难问题;通过农村新型社会养老保险制度,一部分农村残疾人解决了老有所养问题,并随着这项制度的覆盖面增大,受益残疾人将增多。同时,也不可否认,在底线生存服务方面,也不是所有问题都得到了解决。最低保障还存在着事实上的“应保未保”,个别地区甚至还存在着残疾人的自生自灭现象;城市还没有相应的未就业人员的养老制度安排,城市老年残疾人还没有制度上的养老保障。
发展服务有了制度性安排,但实际享受的水平与社会平均水平还有相当的差距。《中华人民共和国教育法》和《残疾人教育条例》的颁布实施,在政策层面上消除了对残疾人接受教育的歧视;《残疾人就业条例》在法律层面上保障残疾人就业的权利。围绕着促进残疾人教育、就业、康复等发展服务需求而建立的机构、设施以及服务队伍的建设,这些年来得到了较快发展,但因为社会对残疾人的歧视还没有从根本上消除以及残疾人自身生理、心理和家庭经济条件的限制,残疾人实际享受到的发展服务还远不能满足残疾人的需求。据2009 年全国残疾人状况监测结果,残疾人的义务教育阶段入学率比社会平均水平低20 多个百分点,城镇残疾人登记失业率比社会平均水平高出 9.3 个百分点,接受康复服务的残疾人站被监测残疾人总数的23%。
环境和安全服务逐年提升,但缺乏制度性的安排和有效的投入。城镇无障碍道路里程逐年增加,大中型建筑推行了无障碍,省级以上电台、电视台配置了字幕和手语,部分地区启动残疾人家居无障碍,旨在保护残疾人安全的交通音响器在大中城市主要交通路口出现,部分城市为行动不便的残疾人配置了呼叫器,能够在发生危险时通过紧急呼叫联系志愿者和相关机构。虽然,无障碍环境服务和安全服务日益受到重视,但制度上的安排仅限于城市道路和大中型建筑,有关法规对此有强制性的要求。即便如此,公民的遵法意识仍有待提高,盲道被占用、坡道被堵塞的现象比比皆是。家居无障碍、信息交流无障碍,针对残疾人安全方面的服务等还仅停留在呼吁、试点、局部推行的阶段,距离残疾人对无障碍和安全方面的需求还有相当的距离。
归纳起来,残疾人享有基本公共服务面临两方面的挑战。
一是供给不均。首先是制度安排上,表面上的公平掩盖了事实上的不公平。比如农村新型合作医疗制度,从表面上看,应由残疾人个人缴纳的参合费由政府给予补贴或全部由政府负担,也就是说,残疾人(起码是贫困残疾人)可以免费参加新型农村合作医疗,而且,有的地区还规定,残疾人实际报销的比例相对提高,还有的地区降低或取消了残疾人大病报销的起付线,中共中央国务院下发《关于促进残疾人事业发展的意见》(中发[2008]7 号)后,相当一部分省(区、市)党委政府出台的贯彻实施意见中,明确将一些残疾人医疗康复项目纳入农村新型合作医疗和城镇职工、居民医疗保险报销范围之中。所有这些措施,都在一定程度上体现了利益向弱势群体倾斜这个公平的基本原则,也就是所谓的对残疾人的“特惠”,但进一步分析,就不难发现,这种所谓的“特惠”,实际上是没有“惠”的。这是因为:一方面,农村新型合作医疗和城镇居民医疗保险,所通行的都是“大病统筹”的原则,患者住院产生的费用才可以按照规定的比例和程序报销,小病是
不能统筹的,社区看病、甚至门诊看病产生的费用是不被纳入报销范围的;另一方面,大多数残疾人的医疗康复支出不是在“大病统筹”的范围之内,一些残疾人几乎每天都需要服药,而买药的费用却不能因为参加了新型农村合作医疗或者城镇居民医疗保险而报销。这也就是说,现阶段的新型农村合作医疗制度和城镇居民医疗保险制度,是一项事实上供给不均的制度。同样的问题也存在于新型农村社会养老制度中。按照现行规定,残疾人参加农村新型社会养老,由国家按照最低交费档次为残疾人补贴或全额缴纳参保费,表面上看起来,这是对残疾人的“特惠”,是利益向弱势群体的倾斜,但因为无论是残疾人还是健全人,参加基本养老保险的目的都是为了保障年老后的的生活,其年老后的实际生活水平不应该有太大的差距,而农村社会养老交费额度最高档次是最低档次的五倍,年老后的享受待遇水平是与参保年限、交费档次有着直接的关系的,残疾人按最低档次交费,年老后享受的领取养老金的水平自然比交费高的人差,这对残疾人来说是不公平的。类似这样的表面上看起来公平甚至均等的而实际上不均等不公平的制度安排还可以举出一些,这是残疾人“两个体系”建设应该着力解决的首要问题。其次,是财政供给不均。虽然,近几
年来,我国财政收入占国民收入的比重大幅度增长,根据中国科学院2010 年9 月10 日发布的《中国财政政策报告2009/2010》,中国政府财政收入占GDP 的比重,2009 年达到32.2%,比1998年的20.4%上升了12 个百分点。国家可以有更多的财力用于残疾人社会保障和服务体系建设。不可否认,残疾人事业的经费投入也是逐年增加的,但是,考虑到我国残疾人事业起步较晚,欠帐很多,国家用于残疾人社会保障和服务的资金投入还远远不够,从残疾人事业经费投入增长率与财政收入增长率的比较来看,并没有形成残疾人事业经费投入与财政收入同步增长的机制。而且,随着物价水平的增长,残疾人基本刚性需求的增加,无论是底线生存服务,环境服务还是发展服务,所需要的资金投入都需要刚性增长,而实际上的财政投入并不能满足这种刚性需求。其三,人员、设施、设备供给不均。人员供给不均,表现在为残疾人服务的专业人才在数量和质量上远不能满足残疾人为残疾人提供基本公共服务的需要。从人员技术水平看,专业人才占工作人员的比例以及高级职称人员占专业人才的比重与应达到的标准有着相当的差距。专业人员占工作人员总数的比例严重失衡,而非技术人员也就是管理岗位的人员却占了相当的比重,在专业技术
人员中具备高级职称的专业人才所占比例更低。从人员知识机构来看,在为残疾人提供康复、就业、托养等基本生存和发展服务的残疾人康复中心、劳动就业中心、托养中心的工作人员中,具有大学学历以上的人员比例远低于其它公共服务领域。设备供给不均,表现在两个方面:一方面,许多残疾人生存和发展所需要的辅助设备没有开发和研制出来,使得残疾人的一些基本需求无法得到满足,发展也就受到障碍;另一方面,因为价格高、缺乏针对性等原因,使得现有的旨在为残疾人提供方便、改善残疾人身体功能的设备、器械等不能适合并满足所有有需求的残疾人的需要。设施方面的供给不均,表现在短缺与浪费同在。短缺,是指无论在数量还是在质量上,从总体上说,现有的残疾人服务设施都远不能满足为残疾人提供基本生存服务、发展服务和环境服务的需要;浪费,是指已经建起来的残疾人康复设施、劳动服务设施,甚至托养机构等没有得到充分的利用,不但没有经济效益,社会效益也没有达到应有的目标。同时,还必须承认,残疾人在享受公共设施方面的便利并没有随着城乡基础设施的建设而有多大的改变,无障碍的普及还远远不够,残疾人家庭无障碍才刚刚得到关注,方便健全人的设备、设施因为有市场,能够带来相应的经济效益,研发得到了充分的重视,而残疾人设备、设施因为市场占有量小,经济效益不明显,研发得不到足够的重视。
二是享受不均。让残疾人与全社会共享经济社会发展成果,保障残疾人与所有公民享受均等的基本公共服务,其实质是“享受均等”。”享受均等“的含义是,不仅要有制度安排上的均等,不仅看供给是不是均等,更要看事实上在质量和数量两方面是否享受到了均等的服务。按照”享受均等“的内涵和外延,当前,残疾人在享受基本公共服务方面,存在着残健之间、地区之间残疾人和不同类别残疾人之间在享受水平和质量上的差异。先看残健之间的差异。对比2009 年国民经济和社会发展报告和2009 年残疾人状况监测和小康实现程度报告,可以比较出残疾人与健全人在享受基本公共服务水平上的差距:超过一半的有就业能力且在就业年龄段的残疾人未就业,残疾人家庭人均可支配收入仅为社会水平的57.%,增幅远低于社会平均水平,而残疾人家庭医疗保健支出及其占家庭生活消费的支出份额远高于全国平均水平,近40%的城镇残疾人未参加任何社会保险,40.5%的城镇未就业残疾人和76.9%的农村未就业残疾人靠家庭供养和邻里接济。残疾人小康实现程度比社会平均水平低20 多个百分点。再看地区之间残疾人在享受基本公共服务方面存在的差距,各省(区、市)用于残疾人事业的投入,按每个残疾人口平均,东、中、西
部相差数倍。投入水平的差距,必然导致残疾人在享受基本公共服务方面实际水平的差距。这种差距不仅存在于东、中、西部,也存在于同一省份的不同地域之间。2008 年3 月,中共中央国务院出台《关于促进残疾人事业发展的意见》(中发[2008]7 号),各省(区、市)党委政府出台贯彻实施意见,从任务目标到具体的政策措施,以及残疾人实际享受到的基本公共服务水平,都与各地经济社会发展水平有着直接的联系。还有不同类别残疾人之间在享受基本公共服务方面存在的差距。按照人权平等的要求,只要是残疾人的基本生活需求和发展需求,都应该由政府提供保障。但实际上,因为残疾人需求的特殊化和类别化,即便是最基本的生活需求,也存在着对所属辅助设施、设备在价格上的巨大差距。比如聋人需要的人工耳蜗和肢残人需要的轮椅,都是基本生存所不可少的,但因为一个人工耳蜗的价格要高出一辆普通轮椅的价格几十倍,这就使得在保障不同类别的残疾人的基本公共服务需求方面,产生了两难命题:一方面,人工耳蜗是聋人的生活的基本需要,轮椅是肢残人生活的基本需要,满足聋人和肢残人的这种基本生活需要,是基本公共服务的内容。另一方面,按照基本公共服务均等化的要义,假如基本公共服务要由政府提
供(因为基本公共服务并不等于全部免费),则满足基本生活需要的支出不可能相差太大。类似的情况在残疾人的基本生活需求中还有更多方面。
造成这两方面挑战的原因,一是由于历史的原因和生产力发展水平的限制,对残疾人的歧视并没有随着社会文明的进步从根本上消失,即便是在法律层面上规定了严禁对残疾人的歧视,但在实际生活中,歧视现象还相当严重。这就使得在利益搏弈上残疾人群体总是处于劣势地位,从而造成在实际享受基本公共服务上的不均等。二是缺乏专项制度安排。在某些情况下,实现事实上的“均等”要通过“ 不均等”的手段来实现,比如,在最低生活保障层面,要使残疾人的实际生活水平更接近于其他领取最低生活保障金的人实际生活水平,就必须考虑残疾人的生活成本高于健全人的实际,适当提高残疾人的补贴额度。而这样的专项制度安排还很少,远不能保障残疾人在事实上享受均等的基本公共服务。三是部门资源与部门职责不统一。因为宣传上的偏颇和思维习惯上的原因,大多数残疾人在基本生活、就业、教育、康复等方面遇到困难时习惯于找残疾人联合会解决,甚至认为残疾人联合会掌握了这方面的资源。而实际上,因为残疾人联合会的职责与掌握的资源的限制,很难为残疾人提供有保障的基本公共服务,而社会上掌握了相应资源的部门和单位,却因为职责不明确等方面的原因而未能为残疾人提供均等的基本公共服务。四是资源匮乏导致寻租行为的存在和马太效应。因为资金投入不能满足所有有需求的残疾人基本公共服务的需要,政府和有关部门在运用这些资源解决残疾人需求时,往往制定一些限制条件,比如领最低生活保障金的家庭,其人均收入水平必须在当地最低生活保障线之下,申请康复扶贫贷款的企业必须达到规定的资质,获得耳蜗购置补贴的家庭自身须承担一定比例的费用,等等,而判定某个家庭是否具备规定的条件,就不可避免地在一定程度上搀杂了政府工作人员的个人情感因素,甚至会有寻租行为的产生。同时,因为越是有一定经济实力的企业和家庭越有能力负担申请资助所需自付的比例,从而越容易得到资助,而越是经济困难的企业和家庭越没有能力负担申请资助所需自负的部分。这就是马太效应。五是因为我国还处于社会主义初级阶段,特别是残疾人的人均年收入远低于社会平均水平,而国家还无力无偿为残疾人提供所需要的基本公共服务,也就是有些服务还需要收费的情况下,促进残疾人享受基本公共服务,面临市场和非市场两方面的失灵。一方面,无论从经济能力上,还是从残疾人需求的多样性、专业化、类别化来看,政府不可能为残疾人提供全部所需要的服务,另一方面,因为相对于对健全人的服务,某些对残疾人的服务成本要高,而相当一部分残疾人又无力支付服务成本,这就使得这样的服务缺少利润空间,
从而不能吸引投资,使这样的服务受到制约。
3 推进残疾人享受基本公共服务均等化的对策
第一,要充分认识推进残疾人享受基本公共服务均等化的必要性和紧迫性。社会主义的本质是解放生产力,消除不平等,实现共同富裕,让残疾人共享经济社会发展成果,是社会主义本质的必然要求。而使残疾人享受均等的基本公共服务,是实现人人共享社会发展成果的必然选择。通过实现基本公共服务均等化,让人民共享改革发展成果,是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平正义的迫切需要。从现实来看,在所有民生问题中,残疾人的民生问题最为突出,由于残疾人的就业难、上学难、甚至生存难而引起的社会矛盾、导致的社会不和谐现象也最为突出。同时,按照国务院办公厅转发的《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》提出的目标,我国要在2015 年建立起残疾人“两个体系”的基本框架,到2020年,要实现全面小康,要使残疾人社会保障体系和服务体系更加完备。要实现上述目标,必须加快缩小残疾人生活状况与社会平均水平的差距,也就要求必须努力实现残疾人享受基本公共服务。
第二,要建立科学的评估体系。怎样才算使残疾人享受到了均等的基本公共服务?指标如何设定?结果如何评估?不仅要看残疾人的满意不满意,由残疾人来评价某项服务是否达标,是否满足残疾人对服务需求的要求,更重要的是,是要在调查研究的基础上,通过专家、残疾人工作者、政府有关部门和广大残疾人的共同努力,特别是在残疾人“两个体系”试验区和专项试点城市对残疾人“两个体系”建设成果评估的基础上,建立和完善一套适合东、中、西部的残疾人服务标准评估体系。从而更科学地评价残疾人是否享受到了均等的基本公共服务。“均等”所包含的基本要义是:不仅要看供给的数量和享受的数量,更要看实际享受的效果。而效果的评估,需要更科学的手段。没有科学的评估手段和科学的评估标准,就无从考虑残疾人是否享受到了均等的基本公共服务。残疾人服务体系也就成在上沙滩上建起的楼房。
第三,要强化专项制度安排。毫无疑问,残疾人应该享受所有惠及民生的各项政策,包括各项基本公共服务方面的政策,但是,因为残疾人服务特殊化、类别化、多样化,使得普惠化的基本公共服务方面的政策不能满足残疾人发展的需要、安全的需要、环境的需要,甚至不能满足残疾人的底线生存需要。在普惠政策中适当提高残疾人享受的标准,解决的是一般性问题中的特殊性问题,比如给残疾人个体工商户的税收减免,是因为残疾人的生活成本和经营成本相对较高。这样的“特惠”不能解决残疾人的特殊需求问题。所以,要针对残疾人的特殊需求有专项制度安排。当前,最紧迫的是建立居家生活残疾人的护理津贴制度。这不仅是对残疾人提供均等的基本公共服务的需要,更是解放残疾人家庭劳动生产力,缩小残疾人生活状况与社会平均水平差距的需要。
第四,处理好基本公共服务最低公平与不同类别残疾人对服务需求的关系。虽然我国经济总量已排世界第三位,但人均水平还很低,我国仍然处于社会主义初级阶段,还无力为每个残疾人提供高水平的服务,同时,对不同类别的残疾人也不可能提供在资金投入上大体相同的服务水平,但这并不意味着推卸为残疾人提供基本生存服务和发展服务的政府责任。所以,国家按照基本公共服务最低公平原则,确定残疾人应该享受的基本公共服务项目,制定出最低标准,并通过多级政府分担经费来保障为残疾人的服务。
第五,加大纵向转移支付与横向转移支付的力度。一方面,每个残疾人都应该享受均等的公共服务,对服务的需求、标准将会随着社会的发展而提高,另一方面,区域经济发展不平衡的状况在短期内不可改变。同时也要看到,对残疾人的服务,主要是由基层政府和社会组织来承担,而基层政府和社会组织掌握的财力有限,特别是经济欠发达地区,依靠本地区的财力,不能为残疾人提供均等的公共服务。所以,要使不同地区不同类别的残疾人享受到最低公平原则之下的均等的基本公共服务,不仅要加大中央对地方的财政转移支付力度,而且要加大富裕地区对贫困地区的支持力度,比如加大残疾人就业保障金的省级统筹比例,以支持贫困地区对残疾人就业的服务。
第六,决策民主化、科学化。基本公共服务均等化的实现有赖于公共服务部门科学、民主地制定并实施公共服务政策。这里面包含不同利益群体之间的搏弈。残疾人是社会的弱势群体,其声音和诉求往往被忽视,声音往往被掩盖,这就会造成公共服务政策在实施中残疾人不能获益或被利益。因此,一定要在公共政策的制定、实施过程中广泛听取残疾人的意见,政策的实施要充分尊重残疾人的自由选择权。这是因为,有些公共政策,对这类残疾人有益,对另外的残疾人可能没益,对绝大多数残疾人有益,对个别残疾人可能没益,不能强迫残疾人被利益。
第七,充分发挥政府和市场两方面的作用。政府是基本公共服务的安排者,而不是直接生产者。市场化就是让市场提供公共服务,政府出资购买,安排给群众,使群众得到能保障其基本生存及发展的服务,而不是要政府完全放弃对公共服务的安排权。目前,无论是残疾人就业中的公益岗位的购买,还是对残疾人居家服务的购买,都需要政府的安排。此外,应该大力培植残疾人社会服务组织,适应残疾人服务类别化、专业化的需要,同时也为政府购买服务提供选择空间。
参考文献
[1]马国贤. 基本公共服务均等化的公共财政研究[J]. 财经研究,2007,(10).
[2]中国残联研究室、北京大学人口研究所、国家统计局统计科学研究所. 2009 年全国残疾人状况及小康进程监测报告.
Challenges and countermeasures of the disabled enjoying basic public services
Abstract: The disabled enjoy the basic public services are fundamental human rights of equality requires and the basic content of "Social Security and Service System for Disabled Persons". At present, for various reasons, there is inequality of supply and enjoying for the disabled enjoying the basic public services . we should establish the evaluation system and strengthen the system of special financial transfer payment arrangements, increased efforts to promote democratization and scientific
policy-making and wait for a series of measures to promote the disabled enjoy equal, the basic public services.
Keyword: Disabled; The basic public services; Challenge Countermeasures

相关新闻